作者：吳志武

來源：中證鵬元評(píng)級(jí)

主要內(nèi)容

1、拖欠企業(yè)賬款是一個(gè)國(guó)際性的經(jīng)濟(jì)問題，許多國(guó)家通過多種途徑來解決企業(yè)間特別是針對(duì)中小企業(yè)的付款行為。比如，歐盟《打擊商業(yè)交易中延遲支付的指令》、英國(guó)《延遲支付商業(yè)債務(wù)（利息）法案》、美國(guó)《及時(shí)付款法》等都是針對(duì)拖欠企業(yè)賬款行為而出臺(tái)的專門法律。我國(guó)政府對(duì)此問題也十分重視，并從政策層面和法律層面均有針對(duì)性的舉措。比如，2018年國(guó)務(wù)院減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)部際聯(lián)席會(huì)議研究制定了《清理拖欠民營(yíng)企業(yè)中小企業(yè)賬款工作方案》；2024年10月，中辦、國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于解決拖欠企業(yè)賬款問題的意見》；2025年3月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過《加快加力清理拖欠企業(yè)賬款行動(dòng)方案》；2025年6月起，修訂版《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》正式執(zhí)行等。

2、據(jù)測(cè)算，2024年末地方政府需清欠的拖欠企業(yè)工程賬款應(yīng)當(dāng)不低于2.8萬億元，但實(shí)際通過地方債置換的政府拖欠款預(yù)計(jì)規(guī)模將會(huì)遠(yuǎn)少于此數(shù)。目前，解決企業(yè)拖欠款的地方政府置換債券主要包括特殊再融資債券和特殊新增專項(xiàng)債。由于各省結(jié)存限額有限，且在地區(qū)之間分布不均衡，這使得通過特殊再融資債券置換政府拖欠款受到限制。置換債解決政府拖欠款是有成本的，這個(gè)成本便是由無息負(fù)債變成有息債務(wù)過程中多支付的利息支出。

3、從未來發(fā)展來看，置換債清欠政府拖欠款，預(yù)計(jì)將會(huì)出現(xiàn)如下特點(diǎn)：一是，置換專項(xiàng)債的規(guī)模預(yù)計(jì)可能不會(huì)超過新增債券的10%。二是，隨著化解政府拖欠款政策的推進(jìn)，預(yù)計(jì)這類置換債明年發(fā)行將比今年多。三是，財(cái)政壓力較大、清欠規(guī)模較大的地區(qū)對(duì)置換債的需求會(huì)更大，這些地區(qū)置換債發(fā)行規(guī)模也將會(huì)較大。四是，置換債的期限或?qū)⒗L(zhǎng)。

一、解決企業(yè)拖欠款相關(guān)政策和法律

1、解決企業(yè)拖欠款的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

拖欠企業(yè)賬款是一個(gè)國(guó)際性的經(jīng)濟(jì)問題，由于部分大企業(yè)和政府部門拖欠企業(yè)賬款，尤其是拖欠中小企業(yè)賬款，不僅影響到這部分企業(yè)資金的回籠，甚至威脅到這部分企業(yè)的生存，影響到整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力。對(duì)此，許多國(guó)家通過多種途徑來解決企業(yè)間特別是針對(duì)中小企業(yè)的付款行為，其中立法是最重要的舉措。以發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體為例，歐盟《打擊商業(yè)交易中延遲支付的指令》、英國(guó)《延遲支付商業(yè)債務(wù)（利息）法案》、美國(guó)《及時(shí)付款法》等都是針對(duì)拖欠企業(yè)賬款行為而出臺(tái)的專門法律。其中，歐盟《打擊商業(yè)交易中延遲支付的指令》強(qiáng)制規(guī)定，公共部門必須在收到發(fā)票后30天內(nèi)付款，企業(yè)間交易付款期限原則上不超過60天，并對(duì)逾期付款強(qiáng)制要求支付高額利息（通常為基準(zhǔn)利率加至少8個(gè)百分點(diǎn)）以及最低40歐元的追償費(fèi)。英國(guó)《延遲支付商業(yè)債務(wù)（利息）法案》規(guī)定，若企業(yè)間交易未明確付款期限，法定付款期限為30天，逾期付款需按英格蘭銀行基準(zhǔn)利率加8%支付利息。此外，債權(quán)人還可根據(jù)欠款金額，就每張發(fā)票額外主張40至100英鎊不等的債務(wù)追討成本補(bǔ)償。美國(guó)《及時(shí)付款法》主要約束政府機(jī)構(gòu)付款行為，要求其在收到發(fā)票后30天內(nèi)支付承包商款項(xiàng)，逾期需支付利息。

2、我國(guó)解決企業(yè)拖欠款相關(guān)政策和法律

政策層面，2018年國(guó)務(wù)院減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)部際聯(lián)席會(huì)議研究制定了《清理拖欠民營(yíng)企業(yè)中小企業(yè)賬款工作方案》，并組織實(shí)施專項(xiàng)行動(dòng)；2023年9月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過《清理拖欠企業(yè)賬款專項(xiàng)行動(dòng)方案》，明確了清欠目標(biāo)、任務(wù)、措施和責(zé)任分工，規(guī)定了清欠時(shí)間表、支付信息披露制度、投訴處理機(jī)制、失信懲戒機(jī)制等具體細(xì)則；2024年10月，中辦、國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于解決拖欠企業(yè)賬款問題的意見》，對(duì)推進(jìn)解決拖欠企業(yè)賬款問題進(jìn)行了全面部署；2025年3月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過《加快加力清理拖欠企業(yè)賬款行動(dòng)方案》，提出要在已有工作基礎(chǔ)上再接再厲，落實(shí)責(zé)任，完善制度，完善相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化從源頭治理和懲戒失信行為，確保清欠工作取得實(shí)質(zhì)性效果，堅(jiān)決防止新增拖欠問題。

法律層面，《公司法》明確“公司股東濫用公司法人獨(dú)立地位和股東有限責(zé)任，逃避債務(wù)，嚴(yán)重?fù)p害公司債權(quán)人利益的，應(yīng)當(dāng)對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任”，從而對(duì)債權(quán)人的權(quán)利作了重要的法律保障。而2025年6月1日起正式執(zhí)行的修訂版《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》，更是明確了機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)對(duì)中小企業(yè)款項(xiàng)的支付要求，規(guī)定機(jī)關(guān)、事業(yè)單位從中小企業(yè)采購(gòu)貨物、工程、服務(wù)，應(yīng)當(dāng)自貨物、工程、服務(wù)交付之日起30日內(nèi)支付款項(xiàng)；合同另有約定的，從其約定，但付款期限最長(zhǎng)不得超過60日。大型企業(yè)應(yīng)當(dāng)在貨物、工程、服務(wù)交付之日起60天內(nèi)完成支付。對(duì)于非現(xiàn)金支付方式，明確規(guī)定不得強(qiáng)制中小企業(yè)接受商業(yè)匯票、應(yīng)收賬款電子憑證等非現(xiàn)金支付方式，不得利用商業(yè)匯票、應(yīng)收賬款電子憑證等非現(xiàn)金支付方式變相延長(zhǎng)付款期限。《條例》還明確建立國(guó)家統(tǒng)一的拖欠中小企業(yè)款項(xiàng)投訴平臺(tái)，受理投訴部門應(yīng)當(dāng)自正式受理之日起10個(gè)工作日內(nèi)，按程序?qū)⑼对V轉(zhuǎn)交處理投訴部門；處理投訴部門應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)將處理結(jié)果書面反饋投訴人，情況復(fù)雜或者有其他特殊原因的，處理期限最長(zhǎng)不得超過90日。

隨著相關(guān)政策和法律的出臺(tái)，我國(guó)逐漸建立起了解決企業(yè)拖欠款的制度框架，對(duì)化解當(dāng)前國(guó)內(nèi)突出的“三角債”、“連還債”等問題發(fā)揮了重要的作用。

二、本輪解決政府拖欠款概況

近年來，由于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，實(shí)體經(jīng)濟(jì)面臨較大的困難，而地方政府過去因基建規(guī)模的不斷擴(kuò)張，且受限于財(cái)力，拖欠了企業(yè)較多的賬款，有些賬款甚至常年拖欠，不僅嚴(yán)重?fù)p害到了地方政府和國(guó)有企業(yè)單位的信譽(yù)，而且不利于企業(yè)資金回籠，緩解實(shí)體經(jīng)濟(jì)流動(dòng)性壓力，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)。因而，解決拖欠企業(yè)款問題首先需要從地方政府和國(guó)有企事業(yè)單位的拖欠企業(yè)款著手。

據(jù)透露，本輪清欠中，中央文件將政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位（全額撥款、差額撥款、自收自支）、地方國(guó)有企業(yè)、地方政府融資平臺(tái)公司明確納入六類重點(diǎn)清欠主體范圍，并據(jù)此形成了“630”拖欠賬款主體清單。從清欠企業(yè)賬款的解決方案來看，對(duì)于差額撥款事業(yè)單位、自收自支事業(yè)單位、地方國(guó)企以及融資平臺(tái)公司這四種自負(fù)盈虧單位的欠款將通過國(guó)有大行、股份制行提供專項(xiàng)貸款解決，對(duì)于地方政府和全額撥款事業(yè)單位欠款則通過地方政府債券解決。據(jù)透露，通過專項(xiàng)貸款解決差額撥款事業(yè)單位、自收自支事業(yè)單位、地方國(guó)企以及融資平臺(tái)公司這些單位的欠款總規(guī)模大概在1.8萬億元左右。

至于政府部門和全額拔款事業(yè)單位需清欠的企業(yè)賬款，則并未具體透露。考慮地方政府拖欠企業(yè)賬款形成主要是由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)形成的拖欠工程款，我們可以以建筑業(yè)土木工程應(yīng)收賬款規(guī)模進(jìn)行大致測(cè)算。據(jù)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2022年末建筑業(yè)應(yīng)收工程款為6.97萬億元[1]，由于沒有各子行業(yè)的具體數(shù)據(jù)，我們以建筑行業(yè)合同金額進(jìn)行測(cè)算，2022年末包括土木工程、房屋建筑、建筑安裝和建筑裝飾及其他建筑業(yè)在內(nèi)四類建筑子行業(yè)的合同金額共計(jì)為71.27萬億元，其中土木工程占比36%，據(jù)此測(cè)算土木工程應(yīng)收工程款大約為2.5萬億元。而2018年到2022年建筑業(yè)應(yīng)收賬款年均復(fù)合增速為5.2%，以此增速測(cè)算到2024年末土木工程應(yīng)收工程款大約為2.8萬億元。雖然地方政府拖欠企業(yè)工程賬款以土木工程為主，且土木工程實(shí)施主體是政府部門，但實(shí)際通過地方債置換的政府拖欠款規(guī)模將會(huì)遠(yuǎn)少于此數(shù)。一方面，土木工程建設(shè)單位包括城投公司在內(nèi)的地方國(guó)企，另一方面，如果實(shí)施這么大規(guī)模地方債置換不僅會(huì)明顯增加地方政府的財(cái)政壓力，還會(huì)導(dǎo)致對(duì)新增專項(xiàng)債額度的擠占，不利于地方穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

三、置換債解決政府拖欠款探析

2023年9月，內(nèi)蒙古發(fā)行663.2億元再融資一般債券（九期至十一期），其信息披露募集資金擬全部用于償還拖欠企業(yè)賬款，這開啟了通過地方政府債券解決對(duì)企業(yè)拖欠款的嘗試。

1、清欠拖欠款置換債工具選擇和對(duì)比

目前，解決企業(yè)拖欠款的地方政府置換債券主要包括特殊再融資債券和特殊新增專項(xiàng)債。2023年內(nèi)蒙古通過發(fā)行特殊再融資債券，首開了用地方政府債券解決政府拖欠款的嘗試。到2024年有多數(shù)省份出現(xiàn)發(fā)行，其依據(jù)是這一時(shí)期的特殊再融資債券，在信息披露上表述為償還存量政府債務(wù)，與償還隱性債務(wù)的特殊再融資債券表述明顯不同，考慮到當(dāng)時(shí)置換債的政策重點(diǎn)是隱性債務(wù)和政府拖欠款，這類特殊再融資債券應(yīng)當(dāng)以償還政府負(fù)有償還責(zé)任的應(yīng)付賬款為主。到2025年，《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)新增專項(xiàng)債務(wù)限額“重點(diǎn)用于投資建設(shè)、土地收儲(chǔ)和收購(gòu)存量商品房、消化地方政府拖欠企業(yè)賬款等”，這直接為新增專項(xiàng)債用于解決政府拖欠企業(yè)賬款提供了政策依據(jù)。今年以來特殊再融資債券主要用于置換隱性債務(wù)，對(duì)政府拖欠款進(jìn)行置換的功能由特殊新增專項(xiàng)債替代，這類特殊新增專項(xiàng)債在信息披露上一般不公布一案兩書，且用途表述為用于存量政府投資項(xiàng)目或政府投資項(xiàng)目。

從這兩種置換債的發(fā)行規(guī)模來看，2023年只有內(nèi)蒙古9月發(fā)行的再融資債券明確表示了用于償還政府拖欠企業(yè)款，其他省份發(fā)行的特殊再融資債券則沒有明確表述，從而無法分辨具體規(guī)模。2024年，信息披露上表述為償還存量政府債務(wù)的特殊再融資債券共計(jì)發(fā)行了4947.11億元，其中再融資一般債券規(guī)模為2637.92億元，再融資專項(xiàng)債券規(guī)模為2309.19億元。2025年1-9月份，特殊新增專項(xiàng)債共發(fā)行11629.16億元，超過8000億元置換隱債額度近3700億元，大幅超出預(yù)期，超出部分應(yīng)當(dāng)主要用于置換地方對(duì)企業(yè)的拖欠賬款。

從這兩種置換債的額度來源來看，2024年通過特殊再融資債券置換政府拖欠企業(yè)賬款，其額度主要來自于各省結(jié)存限額，這與通過再融資債券置換隱債存在區(qū)別，因?yàn)樵偃谫Y債券置換隱債可以新增地方債限額，比如去年全國(guó)人大批準(zhǔn)了6萬億元新增隱債置換額度，這個(gè)置換工具主要為再融資債券。由于各省結(jié)存限額有限，且在地區(qū)之間分布不均衡，這使得通過特殊再融資債券置換政府拖欠款受到限制。但新增專項(xiàng)債不同，新增專項(xiàng)債限額近年來不斷出現(xiàn)增長(zhǎng)，且由于經(jīng)濟(jì)放緩、房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目出現(xiàn)減少，而去年專項(xiàng)債投向領(lǐng)域負(fù)面清單制的出臺(tái)，更是拓寬了新增專項(xiàng)債的投向范圍。因而，將新增專項(xiàng)債用于償還企業(yè)拖欠款也順應(yīng)了專項(xiàng)債發(fā)展的新趨勢(shì)。

2、清欠企業(yè)賬款置換債置換范圍及償還

通過地方債解決企業(yè)拖欠款的過程，是一個(gè)由模糊變得清晰的過程。比如，內(nèi)蒙古2023年發(fā)行的特殊再融資債券，其主要是“將募集資金全部用于償還2018年之前認(rèn)定的政府負(fù)有償還責(zé)任的拖欠企業(yè)賬款”，這便存在較多的模糊之處。但特殊新增專項(xiàng)債用于解決政府拖欠款，據(jù)透露，“只有納入前期摸排形成的‘拖欠合同清單’內(nèi)的企業(yè)，才能獲得資金支持”，且資金劃撥遵循“財(cái)政部→省級(jí)財(cái)政廳→地方財(cái)政局→符合條件的企業(yè)”的路徑。因而，由于置換范圍和程序更為明確，這將有利于地方政府將地方債用于開展置換。

從債券償還來看，企業(yè)拖欠款由無息負(fù)債變成了有息債務(wù)，地方政府償債主體雖未發(fā)生變化，但償債方式由安排財(cái)政資金償還，增加了可通過發(fā)行再融資債券接續(xù)的方式，一定程度上可以緩解地方短期償債壓力。但由于拖欠賬款并不產(chǎn)生項(xiàng)目收益，也明顯增加了專項(xiàng)債償債風(fēng)險(xiǎn)，尤其是近年來政府性基金收入大幅下降，專項(xiàng)債償債壓力日益上升的背景下。

3、清欠拖欠款置換債期限結(jié)構(gòu)及區(qū)域分布

2024年，清繳政府對(duì)企業(yè)拖欠款的工具主要為特殊再融資債券，其規(guī)模不到5000億元，債券期限分布于3年期、5年期、7年期、10年期、15年期、20年期和30年期，平均期限為12年，以10年期發(fā)行最多。區(qū)域分布上，除廣西未發(fā)行外，有35個(gè)發(fā)行人發(fā)行了此類債券，貴州、江蘇、天津等債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出的地方發(fā)行較多，這三省發(fā)行規(guī)模均超過了500億元，其他發(fā)行人均在500億元之下，青海、西藏、大連發(fā)行規(guī)模較小，均不足10億元。

2025年1-9月份，用于置換的特殊新增專項(xiàng)債共計(jì)發(fā)行11629.16億元，超過8000億元隱債化解額度將近3700億元，這超過部分應(yīng)當(dāng)主要是清繳拖欠款的特殊新增專項(xiàng)債。而據(jù)近期各省預(yù)算調(diào)整信息中透露，多數(shù)省份已發(fā)行了此類債券。比如湖南省2025年省級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，根據(jù)此次方案，財(cái)政部分兩批下達(dá)湖南省新增債務(wù)限額1823億元，其中專項(xiàng)債務(wù)1465億元，其中用于解決拖欠企業(yè)賬款200億元。再比如云南，今年該省收到財(cái)政部下達(dá)的全年新增專項(xiàng)債務(wù)額度為955億元，其中用于項(xiàng)目建設(shè)的新增專項(xiàng)債額度從年初500億元壓減至230億元；新增了一項(xiàng)用于解決政府拖欠企業(yè)賬款支出方向，金額為356億元；將年初用于補(bǔ)充政府性基金財(cái)力的200億元增至369億元。

4、置換債解決拖欠款成本有多大？

置換債解決政府拖欠款的成本便是由無息負(fù)債變成有息債務(wù)過程中多支付的利息支出。具體來看：

2024年再融資債券置換方面，置換債發(fā)行利率在1.31%到2.79%之間，最低期限為3年，最高期限為30年，如果規(guī)模近5000億元的置換債均為置換拖欠款，則2025年到2027年每年增加的利息成本為110.42億元，隨后則有所減少。

新增專項(xiàng)債方面，以截至2025年9月底的特殊新增專項(xiàng)債為計(jì)算依據(jù)，則置換債發(fā)行利率在1.45%到2.54%之間，加權(quán)平均利率為2.05%，最低期限為3年，最高期限為30年，如果截至2025年9月底超過8000億元額度的特殊再融資債券規(guī)模3629.16億元均為置換拖欠款，則未來一年將會(huì)增加近74億元的付息支出。再以青海省為例，2025年青海省政府專項(xiàng)債券（四期）募資用途主要是償還政府拖欠企業(yè)賬款，發(fā)行規(guī)模為14.2億元，期限為10年，利率為1.74%，未來10年將支付2.47億元利息支出。

四、總結(jié)和展望

置換債解決政府拖欠款，對(duì)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，維護(hù)國(guó)內(nèi)金融穩(wěn)定，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，均具有重要的意義，但也帶來了一定的成本支出問題，增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，增加了專項(xiàng)債償債風(fēng)險(xiǎn)。展望未來置換債清欠政府拖欠款，預(yù)計(jì)將會(huì)出現(xiàn)如下特點(diǎn)：

一是，雖然在化解企業(yè)拖欠款的政策大環(huán)境下，有預(yù)測(cè)置換債償還拖欠款將會(huì)占到新增專項(xiàng)債的10%以上，預(yù)計(jì)規(guī)模未必會(huì)有這么大。一方面，受置換成本的影響，在財(cái)政資金允許的情況下，地方政府一般會(huì)優(yōu)先安排財(cái)政資金償還，防止未來的利息支出負(fù)擔(dān)；另一方面，過多占用新增專項(xiàng)債額度，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利，一般情況下地方政府仍會(huì)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于優(yōu)先地位。

二是，隨著化解政府拖欠款政策的推進(jìn)，預(yù)計(jì)這類置換債明年發(fā)行將比今年多。據(jù)透露，清欠工作的總體時(shí)限設(shè)定為三年，計(jì)劃于2027年6月30日前全面完成，要求單筆金額在50萬元以下的欠款盡量于2025年9月底前清零。因而，今年地方化債壓力不小，但明年才是清欠的關(guān)鍵之年，預(yù)計(jì)清欠類置換債發(fā)行規(guī)模將會(huì)比今年要多。

三是，財(cái)政壓力較大、清欠規(guī)模較大的地區(qū)對(duì)置換債的需求會(huì)更大，這些地區(qū)置換債發(fā)行規(guī)模也將會(huì)較大。從去年再融資債券清欠情況來看，貴州、天津、江蘇等地發(fā)行規(guī)模較大，預(yù)計(jì)未來這些地方置換債發(fā)行規(guī)模仍將會(huì)較大。

四是，清欠類置換債的期限或?qū)⒗L(zhǎng)。考慮到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)放緩的態(tài)勢(shì)仍未改善，房地產(chǎn)市場(chǎng)仍處于低谷，地方財(cái)政支出壓力仍將逐年上升，財(cái)政收支矛盾未來會(huì)更為突出，地方政府為了化解財(cái)政支出壓力，通過拉長(zhǎng)地方債期限的動(dòng)機(jī)便較為強(qiáng)烈。事實(shí)上，近年來地方債平均發(fā)行期限不斷拉長(zhǎng)，2022年-2025年上半年分別為13.07年、13.12年、13.59年和14.69年，因而，預(yù)計(jì)清欠類置換債期限也將出現(xiàn)拉長(zhǎng)趨勢(shì)，并顯著增加地方政府未來支出的成本。

[1]統(tǒng)計(jì)局公布的建筑業(yè)應(yīng)收賬款數(shù)據(jù)最后為2022年末

作者|吳志武

部門|中證鵬元 研究發(fā)展部

注：文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。

題圖來自 Pexels，基于 CC0 協(xié)議

本文由“中證鵬元評(píng)級(jí)”投稿資產(chǎn)界，并經(jīng)資產(chǎn)界編輯發(fā)布。版權(quán)歸原作者所有，未經(jīng)授權(quán)，請(qǐng)勿轉(zhuǎn)載，謝謝！

原標(biāo)題： 置換債清欠地方政府拖欠款研究