楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
一般我們所說的地方債務，指的是地方政府債務，包括狹義地方債務和廣義政府債務兩類。
狹義的地方債務，指地方政府依據(jù)《預算法》發(fā)行的地方政府債券。
這是當下地方政府唯一合法的直接舉債模式，通常以省為單位集合發(fā)行，每年度的舉債總額度由全國人大審議，各省區(qū)的發(fā)行額度由財政部根據(jù)各地債務率、綜合需求予以確定。
比如2020年的全國地方債務額度是由經(jīng)第十三屆全國人民代表大會第三次會議審議批準，2020年全國地方政府債務限額為288074.3億元。
但在地方債券中，也有品種之分：
一般債券，不確定具體用途、用于補充地方公共財力的債券。截止至2020年6月末的一般債券余額是124822億元。
專項債券，包括置換債券（2015年正式開始發(fā)行地方債時置換存量地方債務所發(fā)行的債券）和項目自平衡專項債券（對應具體項目發(fā)行、用項目產(chǎn)生的收入進行償還）。截止至2020年6月末的專項債券是116761億元。
另外還有再融資債券（置換到期地方債的債券）。
*另外還有一種特殊情況，就是地方政府承接的世界銀行、亞投行等機構的特殊貸款；這類雖然不是政府債券，但也屬于政府負有償還責任的款項，自然也可以認定是政府債務。如今非政府債券形式存量政府債務1889億元。
廣義的地方債務，是指政府及政府控制的企業(yè)負有償還義務的債務。
每個地區(qū)的政府都有一些企業(yè)專門從事公益性項目投資、基礎設施建設的企業(yè)，這些企業(yè)被稱為“城投”或者“融資平臺”；這些企業(yè)與政府的職能相當類似，和政府的關系也是非常緊密的，所以這些企業(yè)的負債也可以認為是政府負債。
因此，廣義的地方債務除了包括地方債券外，還包括政府負有支出責任、但還未支付的款項以及融資平臺的有息負債。這些債務主要包括：
政府開展基礎設施特許經(jīng)營項目與政府與社會資本合作項目（PPP）產(chǎn)生的長期應付款。
融資平臺類企業(yè)在市場上發(fā)行的債券。
融資平臺承接的政策性銀行貸款（國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）。
融資平臺類企業(yè)的銀行貸款、信托貸款、融資租賃、股權融資。
融資平臺類企業(yè)在地方金交所等場所募集的非標資金。
那么狹義和廣義政府債務之間的差距有多大呢？我們就拿這幾天很火的貴州舉例：截止至2019年末，貴州省的狹義債務是9673.38億元，廣義債務約23316億元。所以，官方定義的地方債務一直不高，但實際政府債務還是遠遠超過這個水平的。
地方債務存在哪些風險呢？
這是近年來一直很熱門的話題。和地方債需要一分為二來討論一樣，地方債務風險同樣需要從兩個不同的維度進行分析。
狹義的地方債務，即地方政府債券。地方債券的地位等同于國債；2020年的地方債平均發(fā)行利率為一般債券3.12%，專項債券3.33%。如今的發(fā)行利率之低也能從側面印證地方債券的穩(wěn)固；所以地方債券的總體風險指數(shù)是比較低的，但仍然有一些問題沒有解決。
首先是期限錯配問題尚未完全解決。
地方債我國從2015年才開始正式發(fā)行地方債，許多政策還在不斷調整完善過程中。在剛開始發(fā)行地方債的那幾年，對債務期限較為謹慎，以3、5年期債券為主。尤其是在2015年還對之前的政府債務進行了置換，發(fā)行了大量再融資債券。這些債券在2018年開始就陸續(xù)到期，但現(xiàn)在的地方財政顯然是無力償還的，造成了一定的償付風險。
因此，從2019年開始放寬了債券期限的問題，之前到期的債務通過發(fā)行長期限的再融資債券進行置換；如今的平均發(fā)行期限已經(jīng)達到了一般債券14.7年，專項債券15.3年，使得近十年內(nèi)的地方債券都不會出現(xiàn)償付風險，但置換、消化之前的短期限債券還需要一定時間。
其次是專項債券的資金管理尚未完善。
專項債券是定向使用的，其中很大一部分是對應具體項目發(fā)行的項目收益自平衡專項債券，這些項目的償債來源和其他地方債券由財政統(tǒng)籌是不同的，是用項目本身產(chǎn)生的收益來償還。如今這類債券大量發(fā)行，在2019-2020年中就將發(fā)行5萬億之多，配套的資金監(jiān)管、項目監(jiān)管制度卻至今仍未出臺，可以預計到未來其中隱含的風險。
以及，財稅改革仍在繼續(xù)，新的地方財政收入機制尚未完成。
地方財政的收入來自哪里？從感官印象上，似乎會認為主要收入來自土地出讓；但實際上近些年土地出讓收入在地方財政中的占比并未提高，甚至還有下降的趨向。對地方財政更重要的，中期是稅收收入，長期是國有資本運作。
過去，傳統(tǒng)的地方稅種是營業(yè)稅，但在營業(yè)稅改增值稅、成為中央與地方共享稅收后，地方財政的實際收入產(chǎn)生了明顯的滑坡，各地對中央財政分配的依賴程度進一步加強。從當下而言，這樣的財政結構利于中央推行改革，但是從長期發(fā)展來說是不太健康的，未來還是要建立新的地方稅種、擴充地方可用財力。這一趨勢在當下已經(jīng)明朗，消費稅已經(jīng)劃歸地方、正在進行征收環(huán)節(jié)的改革；但財產(chǎn)性的稅收，如房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅仍然難產(chǎn)。在新的地方稅種建立、實施之前，地方財政的壓力仍然會持續(xù)一段時間。
因此，狹義的地方債務，即地方政府債券并沒有想象中的風險問題，只是還有一些細節(jié)需要調整。這一點我們通過財政部的公布數(shù)據(jù)也可以得到印證：
2019年全國地方一般公共預算本級收入101077億元，地方政府性基金預算本級收入80476億元。
這意味著地方政府目前存量的債券大概是年收入的1.6倍，考慮到債券的期限結構正在拉長，還本付息的結構也正在多樣化（既有按逐年還本、也有到期一次性還本）、還可以發(fā)行再融資債券進行置換，確實不構成威脅地方財政的風險問題。
實際上，我們一直談論的地方債務問題指的都是廣義的地方債務；和安全的地方債券相比，廣義的地方債務存在規(guī)模大、成本高、結構亂、風險高等一系列問題，是構成地方債務風險的主要因素。
地方隱性債務情況嚴重，有許多政府負有責任的債務以地方債券之外的方式存在。如明股實債的不規(guī)范PPP、EPC+F（融資建設）、已被喊停的融資性政府購買服務等等。
這些債務的特點是政府負有償付責任，但未及時、足額納入財政預算，既加重了地方債務的負擔，又存在一定的風險，有損害地方政府信用、產(chǎn)生違約事件的可能。因此，財政部在2019年推行了一輪“隱性債務置換”，通過財政協(xié)調金融機構對隱性政府債務進行置換，改善債務結構和降低成本，降低隱性債務的風險。不過，這一輪置換開展的時間和規(guī)模并不大，從整體上來看，仍有許多存量債務未能解決，還在等待下一次化解機會。
融資平臺的非標債務規(guī)模過大，許多地區(qū)存在長期借新還舊，產(chǎn)生的債務壓力對地方綜合財力產(chǎn)生了很大的擠壓作用，導致積極財政的作用變得有限。“非標債務”指的是非標準化債務，指地方融資平臺企業(yè)舉借的除銀行貸款、發(fā)行債券外債務的統(tǒng)稱，主要是融資租賃、金融資產(chǎn)交易所定向融資產(chǎn)品、信托貸款等模式產(chǎn)生的債務；有相對隱蔽（總額很難統(tǒng)計）、成本高（顯著高于銀行貸款利率）、期限錯配（期限短、近兩年償付壓力大）的特征。目前產(chǎn)生的所謂地方政府違約事件，都是這些非標債務產(chǎn)生的問題；且不僅牽涉到地方債務，又涉及到金融業(yè)的影子銀行業(yè)務、違規(guī)募集等問題，可謂盤根錯節(jié)，是地方債務問題中的深水區(qū)。
受近年來財政乏力的影響，廣義的地方債務增速較快，尤其今年受疫情影響后，地方財政收入產(chǎn)生了明顯的下降，進而再次導致地方對融資平臺等表外融資產(chǎn)生更大的依賴。這使得未來廣義債務的走向充滿了不確定性，可謂是一波未平、一波又起。
因此，地方債務的主要風險并不在于真正的地方政府債務、地方政府債券；而在于廣義的、以企業(yè)為主體存在的各類與政府有關的企業(yè)債務，以及與之盤根錯節(jié)、緩慢推進改革的金融深水區(qū)。
當然了，這些問題也一直是監(jiān)管聚焦的重點領域，每個階段的工作均有提及；但要如何解決這些問題，需要的不僅是時間，還必然有大刀闊斧的改革。
未來五年，依然將是財稅制度、金融改革的密集期。
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