作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID:msyangteacher)

在現(xiàn)實(shí)違約風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管思路的變化下，嚴(yán)格防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正式成為了省級地方政府的重要職責(zé)；未來的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也不再是單獨(dú)的風(fēng)險(xiǎn)事件，而是省級人民政府需要面對的重大問題。在這樣的背景下，無論是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)方式，還是最終的化解思路與解決方案，都將出現(xiàn)明顯的變化：

強(qiáng)化省級再分配與統(tǒng)籌

地方債務(wù)的問題雖然由來已久，但真正動手解決問題的歷史并不長，且長期以來的思路仍然是“以時(shí)間換空間”，早期的債務(wù)化解試點(diǎn)并不具備太多的借鑒意義。并且，在稅制與財(cái)權(quán)改革后，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)進(jìn)一步下降，也使得依靠地方政府本身的力量來化解債務(wù)變得遙不可及。

在近年的財(cái)稅改革中，由誰來解決、如何解決潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題成為了重點(diǎn)工作之一；最終的解決思路，是通過強(qiáng)化省一級對地方政府的監(jiān)管與領(lǐng)導(dǎo)作用、通過資源的統(tǒng)籌與再分配，實(shí)現(xiàn)債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)的控制，以平穩(wěn)渡過“政府降杠桿”帶來的風(fēng)險(xiǎn)期。

自“永煤”事件后，監(jiān)管與政府也意識到風(fēng)險(xiǎn)事件帶來的區(qū)域性影響，結(jié)合改革后將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件直接由省級黨政一把手負(fù)責(zé)，也將風(fēng)險(xiǎn)處置作為了省級政府的重要工作。在近年來的地方債券制度修訂中，我們也明顯看到省一級的事權(quán)在逐步上升，各省可以根據(jù)實(shí)際情況將一般債券、專項(xiàng)債券以及再融資債券額度進(jìn)行調(diào)配，以實(shí)現(xiàn)平衡區(qū)域發(fā)展、化解潛在風(fēng)險(xiǎn)的訴求。

這意味著未來的省級政府將在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解中擔(dān)任更為重要的角色，不僅將高度關(guān)注隱性債務(wù)新增以及公開債務(wù)的兌付情況，對潛在的風(fēng)險(xiǎn)以及債務(wù)結(jié)構(gòu)也將負(fù)起應(yīng)有的監(jiān)管職責(zé)。正如近期財(cái)政部開始將廣東、上海作為無隱性債務(wù)試點(diǎn)地區(qū)，其他各省也將有各自的債務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)化解目標(biāo)。

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中的微觀博弈

由省級政府為地方債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，從某種程度上來說確實(shí)降低了地方債務(wù)、尤其是公開債務(wù)實(shí)質(zhì)性違約的可能。但在實(shí)際運(yùn)作與管理的過程中，省級政府目前的體制與可用財(cái)力并不具備直接兜底債務(wù)的能力，化解債務(wù)與維持債務(wù)穩(wěn)定的思路也尚未成型、還在逐步摸索；這意味著省級城投并不意味著地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“高枕無憂”，而是將以另外一種形式呈現(xiàn)。

地方債務(wù)問題與處置向來是中央與地方關(guān)系的延續(xù)，隨著省一級職能的強(qiáng)化，目前的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)演變成了中央、省級與地方三個(gè)層面。中央在宏觀層面上對省一級提供一些政策空間與金融資源調(diào)控、并要求省級政府守住風(fēng)險(xiǎn)底線；而直接的債務(wù)人、地方政府在無法承擔(dān)巨額債務(wù)之時(shí)，自然希望得到更多的救助與資源傾斜。

這就使得在省政府能力有限、但責(zé)任巨大的情況下，對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控成為了省級政府與背負(fù)巨額債務(wù)的地方政府之間的微觀博弈。省政府既要防范風(fēng)險(xiǎn)事件，提振市場信心；同時(shí)又要密切監(jiān)測與管理潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還不能直接對地方債務(wù)進(jìn)行兜底。在之前冀中能源風(fēng)險(xiǎn)事件中，我們可以清晰的看到這種博弈的存在；盡管未發(fā)生實(shí)質(zhì)性違約事件，但博弈與風(fēng)險(xiǎn)波動仍然持續(xù)存在。

發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)的動態(tài)平衡

由于目前經(jīng)濟(jì)周期與外部環(huán)境的原因，總體上依然執(zhí)行積極的財(cái)政政策，通過財(cái)政支出與政府投資來對沖經(jīng)濟(jì)下行的壓力。因此，在高層會議上，曾多次提出“處理好發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范之間的關(guān)系”；同樣的，在省政府處理地方債務(wù)的問題上，也遵循這一原則。維護(hù)地方債務(wù)的穩(wěn)定與市場形象的初衷，是為了地方發(fā)展；但如果債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)積累到一定水平，則需要停下腳步、先處理好債務(wù)問題。

因此，不同地區(qū)在國家整體發(fā)展上的定位、承載的功能以及發(fā)展階段，注定了不同地區(qū)省政府處理債務(wù)問題的基本態(tài)度。一些發(fā)展已經(jīng)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的地區(qū)，則會暫緩發(fā)展進(jìn)程，優(yōu)先保障存量債務(wù)的兌付，對債務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，從根本上降低杠桿率、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；而一些處于重點(diǎn)發(fā)展軸的地區(qū)，則可能繼續(xù)維持目前債務(wù)的滾動，仍以地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為先。

當(dāng)然，在具體的處理方式與思路上也并非一成不變，而是根據(jù)地方實(shí)際情況、風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行動態(tài)調(diào)整；同一地區(qū)在不同階段的處理方式與力度上也會有較大區(qū)別。這將使得地方債務(wù)的情況與區(qū)域環(huán)境變得分外復(fù)雜；而市場影響的發(fā)酵也會倒逼政府進(jìn)行應(yīng)有的作為。地方債務(wù)，如今已是金融監(jiān)管、財(cái)政改革與區(qū)域經(jīng)濟(jì)間的共同“牛鼻子”。

新省級產(chǎn)投的成立思路

從化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長期戰(zhàn)略來看，勒緊地方政府的褲腰帶、縮減各類經(jīng)常性支出以及提高地方政府的投資效率、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)，也是非常重要的一環(huán)。扭轉(zhuǎn)當(dāng)前的地方政府投資模式，對改善長期的債務(wù)率來看，同樣是非常關(guān)鍵。

因此，我們可以看到多個(gè)省政府牽頭成立了一些省級的產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，希望通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展的省級統(tǒng)籌市場化運(yùn)作，來解決地方政府投資效率低、區(qū)縣政府融資困難的問題。以典型的環(huán)保項(xiàng)目為例，之前數(shù)年的環(huán)保市場頗為混亂，部分項(xiàng)目支出的政府付費(fèi)與實(shí)際效果并不匹配，且存在一定的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)；以省級產(chǎn)投進(jìn)入、帶動地區(qū)政府進(jìn)行市場化運(yùn)作后，顯然可以較好的在市場化與公益性間找到應(yīng)有的平衡點(diǎn)，也可以促使地方財(cái)政資金在省內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)、形成經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)。

同樣，我們從中也可以窺見一些省級統(tǒng)籌化解地方債務(wù)的思路與未來發(fā)展方向；在省一級統(tǒng)籌的情況下，不僅新建項(xiàng)目可以有效的通過市場化運(yùn)作解決資金問題與投資效率，還可以進(jìn)一步挖掘存量資產(chǎn)的潛力。對于既有的債務(wù)結(jié)構(gòu)，也可以進(jìn)行較為深度調(diào)整與解決期限嚴(yán)重錯配等問題。

在“全省一盤棋”的背景下，地方債務(wù)與政府投資都將有很大的變化，不能按照傳統(tǒng)的思維去看待；但在權(quán)力重新分配后，不同區(qū)域的化解方式與手段效果，也將出現(xiàn)明顯的差異與分化。

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原標(biāo)題： “全省一盤棋”下的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)