6月4日，財(cái)政部、自然資源部、國家稅務(wù)總局、人民銀行等四部門聯(lián)合發(fā)布通知（以下統(tǒng)稱為財(cái)綜“19號(hào)文”），決定將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收；自2021年7月1日起，選擇在河北、內(nèi)蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南省進(jìn)行試點(diǎn)，待積累一定工作經(jīng)驗(yàn)后于2022年1月1日起全面實(shí)施。此新政一出，很快就引起了社會(huì)各界的關(guān)注，其中土地出讓收入征管權(quán)的劃轉(zhuǎn)更是由于所涉金額巨大，引發(fā)了廣泛的熱議，甚至還出現(xiàn)了一些過度解讀的聲音，比如將土地出讓收入征管權(quán)劃轉(zhuǎn)與歸屬權(quán)變更進(jìn)行不合理的掛鉤，制造央地關(guān)系發(fā)生大變局的錯(cuò)覺；再比如，夸大土地收入征管權(quán)劃轉(zhuǎn)對城投公司信用基本面的影響，預(yù)測城投債市場將因此而出現(xiàn)大量違約。那么，到底該如何理解財(cái)綜“19號(hào)文”的監(jiān)管意圖？如何看待它對城投公司信用基本面的影響？它對房地產(chǎn)行業(yè)又將產(chǎn)生怎樣的影響？本文將逐一進(jìn)行解答。

一、財(cái)綜“19號(hào)文”有何監(jiān)管意圖？

本文認(rèn)為，財(cái)綜“19號(hào)文”主要體現(xiàn)了以下幾方面的監(jiān)管意圖：

（1）穩(wěn)步推進(jìn)稅收征管體系改革，提高非稅收入征管效率和質(zhì)量

稅務(wù)部門征收非稅收入，符合我國稅收征管體系改革的目標(biāo)和趨勢。2018年7月，《國稅地稅征管體制改革方案》出爐，提出先合并省級(jí)和省級(jí)以下國稅地稅機(jī)構(gòu)，再接收社保和非稅收入征管職責(zé)；2019年1月1日起，由財(cái)政部駐地方財(cái)政監(jiān)察專員辦事處負(fù)責(zé)征收的國家重大水利工程建設(shè)基金、農(nóng)網(wǎng)還貸基金、可再生能源發(fā)展基金等11項(xiàng)非稅收入均被劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收；2021年1月1日起，水土保持補(bǔ)償費(fèi)、地方水庫移民扶持基金、排污權(quán)出讓收入、防空地下室易地建設(shè)費(fèi)被劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收。由此可知，土地出讓收入等的征管權(quán)劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門，實(shí)際上是延續(xù)了多年來稅收征管體系改革的總體思路，目的在于提高非稅收入征管效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)征收，應(yīng)收盡收，同時(shí)也為后續(xù)的費(fèi)改稅做先期鋪墊，以更好地規(guī)范政府收入機(jī)制，統(tǒng)籌財(cái)政資源。

（2）糾正土地出讓業(yè)務(wù)中的違規(guī)亂象，避免征收漏洞和監(jiān)管腐敗

土地出讓金是地方政府極為重要的一大財(cái)源。2020年，全國國有土地使用權(quán)出讓收入共計(jì)8.41萬億元，而地方本級(jí)財(cái)政收入累計(jì)值10.01萬億元，其中稅收收入占比約為85%（結(jié)合全國稅收收入與非稅收入、中央財(cái)政收入和地方本級(jí)財(cái)政收入的數(shù)據(jù)進(jìn)行推斷），則地方上的稅收收入約為8.5萬億元。由此可見，地方政府的土地出讓收入幾乎和稅收收入的規(guī)模相當(dāng)。但是，如此龐大的收入背后，隱藏了很多的不規(guī)范甚至不合法現(xiàn)象。比如，土地出讓業(yè)務(wù)中存在著監(jiān)管缺位，導(dǎo)致開發(fā)商私自更改土地用途、調(diào)整容積率等的違規(guī)行為得不到有效懲治，進(jìn)而造成土地收入的實(shí)質(zhì)性損失，甚至還有些地方政府為了短期政績而主動(dòng)向開發(fā)商輸血讓利，通過先征收后返還、補(bǔ)貼等方式減免其應(yīng)繳納的部分土地出讓金，這在多省的財(cái)政收支審計(jì)報(bào)告中均有體現(xiàn)。上述違規(guī)亂象導(dǎo)致的土地出讓收入損失雖然難以估算具體金額，但無疑會(huì)在一定程度上削弱地方財(cái)力，不利于地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的中長期健康發(fā)展。另外，去年9月央辦、國辦印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，提出要穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例，集中支持鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)任務(wù)，那如果土地出讓收入因各種違規(guī)亂象的存在而漏征、少征、欠征，顯然會(huì)減少實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的資金來源，降低土地增值收益對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支持作用。

（3）引導(dǎo)地方政府降低對土地財(cái)政的依賴，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

土地出讓收入征管權(quán)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門，并不影響其繼續(xù)歸入政府性基金賬戶，并不等同于地方財(cái)權(quán)被上收中央，其支出用途亦不會(huì)明顯改變，仍是在確保足額支付成本補(bǔ)償性支出的基礎(chǔ)上，再安排農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城市基建等非成本性支出，總體上不會(huì)觸動(dòng)地方政府的實(shí)際利益。不過，值得注意的是，由稅務(wù)部門征管能改善地方土地收支的“黑箱”現(xiàn)象，使中央能更完整更及時(shí)地掌握土地收支的具體情況，倒逼地方政府在土地出讓業(yè)務(wù)中更加規(guī)范、更加謹(jǐn)慎，從而引導(dǎo)其逐步降低對土地財(cái)政的依賴，有序打破泡沫經(jīng)濟(jì)，提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平。總體而言，此次新政很大程度上就是要通過提升土地收支的透明度，以便中央能更有效地對土地收入通盤籌劃，從“頂層設(shè)計(jì)”的角度來促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。

二、對城投公司信用基本面有何影響？

在判斷土地出讓收入征管權(quán)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門對城投公司信用基本面的影響之前，需要先了解城投公司主要通過哪些方式或路徑與土地出讓發(fā)生關(guān)聯(lián)。具體來看，主要包括以下三種方式或路徑。

一是，城投公司開展土地整理開發(fā)業(yè)務(wù)取得相關(guān)收入。依據(jù)目前的監(jiān)管政策，城投公司不得從事新增土地儲(chǔ)備工作，地方政府不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為城投公司償債資金來源，城投公司的土儲(chǔ)融資職能被弱化，嚴(yán)格意義上不應(yīng)再承擔(dān)土地整理開發(fā)的長期資金墊付。鑒于此，城投公司開展土地整理開發(fā)業(yè)務(wù)最好是能夠選擇合法合規(guī)的業(yè)務(wù)模式，比如委托代建模式：土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)作為實(shí)施主體，城投公司受其委托實(shí)施土地的前期開發(fā)，開發(fā)過程中城投公司不負(fù)責(zé)融資，而是隨工程進(jìn)度獲得來自委托方的撥付資金，同時(shí)按照一定比例收取委托代建費(fèi)用。不過，從實(shí)操上來看，有不少城投公司仍是通過傳統(tǒng)模式來開展土地整理開發(fā)業(yè)務(wù)，也即自籌資金、墊資開發(fā)，待土地熟化并完成出讓后，地方政府按照地塊凈收益計(jì)提相關(guān)基金，剩余部分對城投公司進(jìn)行資金返還，通常在返還成本的基礎(chǔ)上會(huì)給予其一定比例的投資加成，城投公司據(jù)此確認(rèn)土地整理收入。該模式雖存在合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，但仍較為主流，實(shí)踐中地方政府可通過人為提高投資加成比例以達(dá)到協(xié)助城投公司做大收入規(guī)模的目的。比如，蘇州HC建設(shè)發(fā)展有限公司2019年土地平整收入較上年大幅提高252.79%，主要系由投資加成比例提高所致，該業(yè)務(wù)板塊的毛利率從上年的3.64%提高至11.66%，恰恰印證了這一判斷。

二是，地方政府將土地資產(chǎn)注入城投公司。依據(jù)目前的監(jiān)管政策，地方政府是不能隨意向城投公司注入土地資產(chǎn)的。對于經(jīng)營性的商業(yè)、住宅、工業(yè)和綜合用地等建設(shè)用地，必須通過市場化方式有償取得，須及時(shí)足額繳納出讓金；對于公租房、保障房、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地、國家重點(diǎn)扶持的能源/ 交通/水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，可以通過政府劃撥無償取得，但須經(jīng)有關(guān)部門依法批準(zhǔn)并嚴(yán)格用于指定用途。至于城投公司早期獲得的劃撥類用地，依據(jù)政策要求不能用于轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，若要轉(zhuǎn)讓或抵押都須變更土地使用權(quán)類型并補(bǔ)繳土地出讓金。鑒于此，目前地方政府難以通過直接注入的方式向城投公司輸送土地資產(chǎn)，此處不再贅述。

三是，城投公司通過公開市場“招拍掛”拿地。本身這是城投公司參與土地出讓的“正道”，但實(shí)踐中仍然存在“暗箱操作”。明面上，城投公司在土拍市場上按照法定規(guī)程購得相關(guān)地塊并支付了土地出讓金，但私底下，地方政府又通過政府補(bǔ)助或?qū)ｍ?xiàng)資金的形式將土地出讓金返還給了城投公司，本質(zhì)仍是變相為城投公司注入土地資產(chǎn)，目的在于擴(kuò)充其資產(chǎn)規(guī)模、方便其進(jìn)行抵質(zhì)押融資。另外，有不少城投公司在土地出讓環(huán)節(jié)存在少繳納或延遲繳納土地出讓金的情況，但地方財(cái)政部門并未及時(shí)追責(zé)、要求整改。總之，目前城投公司與地方政府之間仍存在較強(qiáng)的“合謀”沖動(dòng)，通過“招拍掛”拿地也難免被“玩壞”。

綜上可知，城投公司目前主要通過開展土地整理開發(fā)業(yè)務(wù)、參與公開市場“招拍掛”拿地與土地出讓發(fā)生聯(lián)系。在業(yè)務(wù)開展或競拍拿地的整個(gè)鏈條中，地方政府利用政策盲點(diǎn)或監(jiān)管的灰色地帶，能順利地給城投公司進(jìn)行“輸血”，以提升城投公司的信用基本面。雖然不同的“輸血”方式對城投公司信用基本面的影響機(jī)制有所不同，但殊途同歸，最終都會(huì)增大城投公司的凈資產(chǎn)/總資產(chǎn)規(guī)模，同時(shí)還伴隨著收入和現(xiàn)金流的美化。但這一目的之所以能達(dá)成，很大程度上要?dú)w因于地方政府在土地出讓收入的支配方面擁有較大的自主權(quán)，受到的來自中央的約束較少，以至于能夠?qū)覍彝黄坪弦?guī)紅線對城投公司提供變相“輸血”。

但是，土地出讓收入征管權(quán)劃歸稅務(wù)部門后，這一現(xiàn)象將得到改善。盡管征管權(quán)劃轉(zhuǎn)不涉及收入歸屬權(quán)的變更，但此舉讓地方政府土地收支行為處在中央的監(jiān)測之下，有助于抑制地方政府向城投公司進(jìn)行大規(guī)模違規(guī)“輸血”的沖動(dòng)，比如地方政府想要對城投公司進(jìn)行大額土地出讓金返還時(shí)一定會(huì)有所忌憚。另外，土地出讓收入征管權(quán)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門將加快全國統(tǒng)一土地出讓收支信用平臺(tái)的建設(shè)進(jìn)程，這意味著地方政府在土地收入的使用方面將越來越透明，暗箱操作和自由調(diào)配相關(guān)資金的成本會(huì)越來越高。

鑒于此，本文認(rèn)為：土地出讓收入征管權(quán)劃轉(zhuǎn)對城投公司土地整理開發(fā)業(yè)務(wù)的影響將隨著新政的全面推開而逐步顯現(xiàn)，短期內(nèi)或不太明顯，不足以沖擊城投公司的信用基本面。但中長期而言，此次新政在壓減實(shí)操中違規(guī)現(xiàn)象的同時(shí)，確實(shí)有可能會(huì)刺破一些地方的地價(jià)泡沫，讓價(jià)格回歸價(jià)值，而這將導(dǎo)致其土地出讓收入的縮水。這種情況下，受沖擊最大的城投公司主要有以下兩類：一是，業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)單一、主做土地整理開發(fā)業(yè)務(wù)、幾乎不涉足任何市場化業(yè)務(wù)或雖涉足市場化業(yè)務(wù)但相關(guān)收入幾乎可忽略不計(jì)的，此類城投公司對土地出讓收入返還的依賴度極高，新政之后其收到相關(guān)返還資金的流程將大概率延長，這對其資金鏈條的安全性形成新的挑戰(zhàn)，需警惕因資金鏈斷裂而導(dǎo)致的違約風(fēng)險(xiǎn)。從定量角度來看，建議對最近3年傳統(tǒng)城投業(yè)務(wù)（含土地整理開發(fā)、工程代建、保障性住房建設(shè)等）收入占比均值高于80%且存在1個(gè)或若干年度土地整理開發(fā)收入占比高于50%情形的城投公司提高警惕，城投行政級(jí)別、主體信用級(jí)別則不作限制，不排除高行政級(jí)別、高主體信用級(jí)別的城投公司（如AA+級(jí)別的地市級(jí)平臺(tái)）受到新政連累的可能；二是所屬區(qū)域公共財(cái)政收入規(guī)模較小、地方財(cái)政收入對土地出讓收入高度依賴的區(qū)縣級(jí)城投公司，主體信用級(jí)別集中在AA級(jí)及以下。從定量角度來看，建議對所屬區(qū)域最近三年公共財(cái)政收入低于30億元、政府性基金收入占地方財(cái)政總收入比重連續(xù)3年達(dá)到50%以上（或者國有土地使用權(quán)出讓收入與公共財(cái)政收入的比值連續(xù)3年超出50%）的區(qū)縣級(jí)城投公司提高警惕，城投公司的平臺(tái)地位、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)則不作限制，不排除區(qū)縣級(jí)核心傳統(tǒng)城投公司受到新政連累的可能。

三、對房地產(chǎn)行業(yè)有何影響？

土地出讓收入征管權(quán)劃轉(zhuǎn)對房地產(chǎn)行業(yè)的影響機(jī)制與城投公司有所不同，其主要通過影響拿地成本和出讓金繳納方式進(jìn)而影響到房企的信用基本面。新政出臺(tái)以前，地方政府有動(dòng)機(jī)也有機(jī)會(huì)給房企返還一定比例或金額的土地出讓金，以達(dá)到表面上抬高地價(jià)美化經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、私下里降低開發(fā)商拿地成本的雙重效果。但新政之后，地方政府變相降低房企拿地成本的操作難度會(huì)明顯加大，而拿地成本抬高對于資金鏈緊張、融資彈性較弱的開放商而言形成新的挑戰(zhàn)。此外，由于新政之后土地出讓金征管的規(guī)范性更強(qiáng)，所以房企在繳納出讓金方面恐怕難有轉(zhuǎn)圜空間和模糊處理的可能，不在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)的分期、延期支付和拖繳欠繳等將直接面臨利息和滯納金的追責(zé)。鑒于此，本文認(rèn)為：短期內(nèi)，此新政有可能提高房企的拿地成本，還有可能加劇其資金鏈條的緊張程度，因此杠桿率偏高、現(xiàn)金流偏緊的房企恐將受到較大的沖擊；中長期來看，由于新政強(qiáng)化了中央對地方政府土地收支行為的約束，一定程度上能防范地方政府濫用賣地收入，抑制地方政府吹高房價(jià)做大賣地收入的沖動(dòng)，所以有可能會(huì)引導(dǎo)地價(jià)回歸其價(jià)值，長遠(yuǎn)來看有利于房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。不過，要提示一點(diǎn)，土地出讓收入征管權(quán)劃轉(zhuǎn)與房地產(chǎn)稅并無直接關(guān)系，但客觀上此新政可能會(huì)強(qiáng)化部分重點(diǎn)城市開展房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的預(yù)期。