作者：吳志武

來源：中證鵬元評(píng)級(jí)

"主要內(nèi)容

1、近年來，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化率不斷躍上新水平，城市更新進(jìn)入存量?jī)?yōu)化階段。與過去大拆大建的房地產(chǎn)開發(fā)不同，新時(shí)期城市更新表現(xiàn)出明顯不同的特征：反對(duì)大拆大建，踐行以人為本，政府主導(dǎo)，發(fā)展空間廣闊。城市更新投融資模式，有政府投資、社會(huì)資本投資、混合投資、物業(yè)權(quán)利人自主投資四種。

2、地方債參與城市更新主要適合于政府主導(dǎo)的投融資模式，或是政府與社會(huì)資本混合投資模式。政府主導(dǎo)模式下，城市更新項(xiàng)目可以獲得一般債券、專項(xiàng)債券和再融資債券的支持。混合模式下，地方債用于城市更新PPP項(xiàng)目和城市更新基金。

3、地方債支持城市更新現(xiàn)狀，主要有以下幾點(diǎn)：一是，地方債支持城市更新規(guī)模較小；二是，地方債支持城市更新受政策較大的影響；三是，地方債支持城市更新受制于項(xiàng)目收益情況；四是，混合模式下支持城市更新的地方債尚未發(fā)行。

4、面對(duì)城市更新巨大的資金需求，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方債在推進(jìn)城市更新中的重要作用。一是，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的背景下，適當(dāng)提高赤字率，擴(kuò)大赤字規(guī)模，將一般債資金向城市更新領(lǐng)域重點(diǎn)傾斜。二是，加強(qiáng)對(duì)城市更新項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性收益的挖掘，從而引入專項(xiàng)債資金。三是，探索跨項(xiàng)目、跨片區(qū)統(tǒng)籌平衡模式，從而引入專項(xiàng)債資金。四是，加快地方債在混合模式下城市更新項(xiàng)目中的使用。

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一、城市更新概述

1、新時(shí)期城市更新特征

城市更新是通過維護(hù)、整建、拆除、完善公共資源等方式優(yōu)化城市空間資源配置，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)性工程。國(guó)內(nèi)城市更新大致分為以下幾個(gè)階段：建國(guó)之后的舊城改造利用（1949年-1978年）、改革開放之后的恢復(fù)城市規(guī)劃（1978年-1990年）、20世紀(jì)90年代后的房地產(chǎn)大規(guī)模開發(fā)、近年來以存量更新為主導(dǎo)的新階段。

近年來，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化率不斷躍上新水平，2024年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到67%，城市發(fā)展也相應(yīng)轉(zhuǎn)入內(nèi)涵式發(fā)展階段，與過去大拆大建的房地產(chǎn)開發(fā)不同，新時(shí)期城市更新表現(xiàn)出以下特征：

一是，優(yōu)化存量，反對(duì)大拆大建。存量提質(zhì)時(shí)期的城市更新講究對(duì)存量空間的精耕細(xì)作，講究有機(jī)更新和微改造。2025年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》，提出要告別大拆大建，且強(qiáng)調(diào)“能不拆就不拆”。例如，不隨意拆除具有保護(hù)價(jià)值的老建筑、古民居，禁止拆真建假等。

二是，彰顯以人為本的發(fā)展理念。新時(shí)期城市更新堅(jiān)持以人為本、民生為先，無論是完善城市功能、打造宜居家園，還是留存城市記憶、賡續(xù)歷史文脈，本質(zhì)上是為城市居民創(chuàng)造更加安全舒適的居住條件、更加方便高效的公共服務(wù)和更加優(yōu)美宜人的城市環(huán)境。

三是，政府主導(dǎo)色彩將更濃。一方面，城市更新進(jìn)入存量提質(zhì)階段，對(duì)利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)處理將更復(fù)雜，需要政府扮演更加重要的角色；另一方面，由于是存量?jī)?yōu)化，城市更新項(xiàng)目資金平衡的難度更大，部分項(xiàng)目投資回報(bào)周期長(zhǎng)、回報(bào)率低對(duì)社會(huì)資本的吸引力下降，比如老舊小區(qū)改造、城市生態(tài)修復(fù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施改造、歷史文化傳承等項(xiàng)目，而較多的項(xiàng)目需要財(cái)政安排資金，在此背景下，需要政府對(duì)項(xiàng)目的更深介入。

四是，發(fā)展空間十分廣闊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近兩年全國(guó)城市更新8項(xiàng)主要任務(wù)，每年投資項(xiàng)目數(shù)量穩(wěn)定在6萬(wàn)個(gè)左右，完成投資額2.5萬(wàn)億元以上。據(jù)業(yè)內(nèi)測(cè)算，“十五五”期間城市更新市場(chǎng)總?cè)萘考s20萬(wàn)億元。其中老舊小區(qū)改造需投資8萬(wàn)億元以上；城中村及危舊房改造總投資約2.5萬(wàn)億元；地下管網(wǎng)升級(jí)投資約4萬(wàn)億元，智慧管網(wǎng)改造占比將提升至30%；歷史文脈保護(hù)投資約2萬(wàn)億元。由此可見，充分發(fā)揮城市更新的帶動(dòng)作用，有利于帶動(dòng)消費(fèi)和投資，擴(kuò)大內(nèi)需。

2、城市更新資金來源

城市更新投資規(guī)模較大，資金來源成為制約城市更新的重要因素之一。從城市更新投融資模式來看，主要可分為政府投資模式、社會(huì)資本投資模式、混合投資模式、物業(yè)權(quán)利人自主投資模式四種。

政府投資模式是指城市更新項(xiàng)目開發(fā)由政府直接組織，掌握控制權(quán)，資金來源包括財(cái)政安排資金、地方政府債券、中央補(bǔ)助資金等。社會(huì)資本投資是社會(huì)資本以自行投資、自負(fù)盈虧的方式實(shí)施城市更新項(xiàng)目。該模式下，項(xiàng)目實(shí)施主體一般通過收購(gòu)股權(quán)或資產(chǎn)等方式取得需更新的標(biāo)的，然后以物業(yè)權(quán)利人的名義進(jìn)行自改，改造完成后獲得商品房出售收入或物業(yè)運(yùn)營(yíng)收入，資金來源包括自有資金、銀行貸款等。混合投資模式是由政府或其授權(quán)的地方國(guó)企與社會(huì)資本方合作，成立項(xiàng)目公司實(shí)施城市更新，典型模式有公私合作（PPP）模式、投資人+EPC、城市更新基金、地方政府+房地產(chǎn)企業(yè)+產(chǎn)權(quán)人模式等。物業(yè)權(quán)利人自主投資模式，是由物業(yè)權(quán)利人自己籌集資金對(duì)自有物業(yè)進(jìn)行自主更新改造。資金來源一般是以自有資金或借款為主，同時(shí)，還可以吸引其他社會(huì)資本參與。

二、地方政府債券如何支持城市更新？

由于在社會(huì)資本主導(dǎo)模式和物業(yè)權(quán)利人主導(dǎo)模式下，城市更新資金來源均由私人資本出資，作為地方政府融資渠道的地方債自然不適合參與，因而，地方債參與城市更新主要適合于政府主導(dǎo)的投融資模式，或者是政府與社會(huì)資本混合投資的模式。具體來看：

1、政府主導(dǎo)的投融資模式

政府主導(dǎo)的投融資模式是地方政府直接投入資金進(jìn)行城市更新，資金來源包括安排財(cái)政資金、發(fā)行地方政府債券或者是獲得上級(jí)補(bǔ)貼。通過地方政府債券支持城市更新的方式，主要包括以下三種：

（1）地方政府一般債券支持城市更新

一般債券主要為沒有收益的公益性城市更新項(xiàng)目進(jìn)行融資，其償債來源為一般公共預(yù)算收入，由于稅收收入具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，一般債券償債風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低。一般債券支持城市更新范圍較為廣闊，比如用于學(xué)校、醫(yī)院、城市道路交通類基礎(chǔ)設(shè)施、城市服務(wù)空間等項(xiàng)目的更新，這些項(xiàng)目大多沒有收益，或者收益較小難以覆蓋投資成本，既難以符合發(fā)行專項(xiàng)債券的條件，也對(duì)社會(huì)資本的吸引力不大，因而，一般債券為這些項(xiàng)目融資提供了重要渠道。但其局限性是一般債券納入政府赤字管理，受財(cái)政政策的影響較大，且一般債額度相對(duì)較小，難以支持大體量的城市更新項(xiàng)目。

（2）地方政府專項(xiàng)債券支持城市更新

專項(xiàng)債券目前已成為政府投資模式下城市更新最重要的資金來源之一，專項(xiàng)債券支持城市更新主要是具有收益的公益性項(xiàng)目，其收益來源要求能夠覆蓋債券本息，實(shí)現(xiàn)資金自求平衡。相比貸款等融資方式，專項(xiàng)債融資的優(yōu)點(diǎn)是成本較低，期限較為靈活，能夠匹配項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期，相比一般債券融資，專項(xiàng)債額度相對(duì)較大，能夠滿足具有較大規(guī)模資金需求的項(xiàng)目，比如像老舊小區(qū)改造、歷史街區(qū)改造等。缺點(diǎn)是專項(xiàng)債融資需要經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序，且項(xiàng)目收益要能覆蓋債券本息。

另外，專項(xiàng)債還可以用作城市更新項(xiàng)目的資本金，從而撬動(dòng)更多的社會(huì)資本參與城市更新。根據(jù)去年11月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2024〕52號(hào)文，以下簡(jiǎn)稱52號(hào)文），專項(xiàng)債用作資本金的范圍已擴(kuò)大到城市更新項(xiàng)目，包括城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、棚戶區(qū)改造、城中村改造、老舊街區(qū)改造、老舊廠區(qū)改造，以及城市公共空間功能提升及其他城市更新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而這些項(xiàng)目可以獲得更廣闊的配套資金來源。

（3）再融資債券支持城市更新

再融資債券支持城市更新，主要指發(fā)行借新還舊的債券，以支持存續(xù)城市更新項(xiàng)目債券融資的接續(xù)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，專項(xiàng)債券期限與項(xiàng)目期限不匹配的，可在同一項(xiàng)目周期內(nèi)以接續(xù)發(fā)行的方式進(jìn)行融資，因而，當(dāng)以專項(xiàng)債融資的城市更新項(xiàng)目在債券到期時(shí)，收益還難以償還債券本金，可以通過發(fā)行再融資債券進(jìn)行接續(xù)，這有利于化解項(xiàng)目?jī)攤L(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)投資者持有城市更新項(xiàng)目專項(xiàng)債的信心，從而間接上支持了城市更新項(xiàng)目的實(shí)施。對(duì)于一般債券，目前一般債券到期后，當(dāng)?shù)胤秸畠攤鶋毫^大時(shí)，也通過發(fā)行再融資債券進(jìn)行接續(xù)，與專項(xiàng)債券相同，這也對(duì)通過一般債融資的城市更新項(xiàng)目也是間接上的支持。

2、政府和社會(huì)資本混合投資模式

在政府和社會(huì)資本合作實(shí)施城市更新的模式下，地方債支持城市更新主要是以下方面：

（1）地方債用于城市更新PPP項(xiàng)目

根據(jù)今年8月財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作存量項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱意見）提出，對(duì)符合條件的在建項(xiàng)目，地方政府可統(tǒng)籌運(yùn)用一般債券、專項(xiàng)債券等資金，用于PPP存量項(xiàng)目建設(shè)成本中的政府支出。對(duì)已運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，可安排使用相關(guān)地方政府專項(xiàng)債券資金，有序處理社會(huì)資本方墊付建設(shè)成本問題，推動(dòng)PPP存量項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)。該文件的出臺(tái)為地方政府債券用于PPP項(xiàng)目提供了重要的政策支持。

PPP模式目前也是城市更新中一種常見的模式，該模式下地方政府通過吸引社會(huì)資本參與城市更新項(xiàng)目的實(shí)施，極大地緩解了地方政府的資金壓力，推動(dòng)了城市更新項(xiàng)目的實(shí)施，而《意見》的出臺(tái)更是有利于保障目前存量城市更新PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。近年來，由于地方財(cái)政壓力較大，政府支付不及時(shí)、拖欠應(yīng)付PPP項(xiàng)目合同款等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響到PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，在此背景下，通過引入地方債資金為城市更新PPP項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提供了支持和保障。

（2）地方債用于城市更新基金

根據(jù)52號(hào)文，專項(xiàng)債支持領(lǐng)域?qū)嵭小柏?fù)面清單”管理制度，完全無收益的項(xiàng)目，樓堂館所、形象工程和政績(jī)工程，除保障性住房、土地儲(chǔ)備以外的房地產(chǎn)開發(fā)，主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設(shè)施，以及一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，均被納入專項(xiàng)債投向“負(fù)面清單”，對(duì)于“負(fù)面清單”之外的公益性項(xiàng)目均可納入專項(xiàng)債支持范圍。在52號(hào)文的支持下，今年北京、上海、浙江、陜西等地發(fā)行了用于政府投資基金出資的地方債。

政府主導(dǎo)的城市更新基金，也屬于政府投資基金的一種，這類基金一般由政府支持、國(guó)企牽頭、聯(lián)合社會(huì)資本設(shè)立，投資者多為國(guó)央企、保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)，一般采用母子基金架構(gòu)，子基金主要針對(duì)城市更新的各個(gè)階段或子項(xiàng)目。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國(guó)已有28個(gè)城市設(shè)立城市更新基金，總資金規(guī)模達(dá)4550億元。盡管目前地方債支持的政府投資基金一般多用于科技創(chuàng)新領(lǐng)域，但城市更新關(guān)系到擴(kuò)內(nèi)需穩(wěn)增長(zhǎng)和提高城市居民幸福感，因而，通過發(fā)行地方債以擴(kuò)大城市更新基金資金來源預(yù)計(jì)也將成為重要的發(fā)展趨勢(shì)。

三、地方債支持城市更新發(fā)展現(xiàn)狀

1、地方債支持城市更新現(xiàn)狀

（1）地方債支持城市更新規(guī)模較小

以今年支持城市更新的新增地方債為例，據(jù)財(cái)政部政府債務(wù)研究和評(píng)估中心數(shù)據(jù)，前8月用于保障性安居工程和城市更新的地方債規(guī)模為3329.68億元，占前8月新增債券之比為8.57%，還不到10%，這還不包括保障性安居工程中公共租賃性住房的建設(shè)。而據(jù)業(yè)內(nèi)測(cè)算，“十五五”期間城市更新市場(chǎng)總?cè)萘考s20萬(wàn)億元。其中老舊小區(qū)改造需投資8萬(wàn)億元以上；城中村及危舊房改造總投資約2.5萬(wàn)億元；地下管網(wǎng)升級(jí)投資約4萬(wàn)億元，智慧管網(wǎng)改造占比將提升至30%；歷史文脈保護(hù)投資約2萬(wàn)億元。因而，“十五五”期間城市更新年均資金需求約4萬(wàn)億元，面對(duì)如此規(guī)模龐大的城市更新資金需求，以現(xiàn)在地方債支持城市更新的規(guī)模便顯得有點(diǎn)杯水車薪。

（2）地方債支持城市更新受政策較大的影響

城市更新由政府主導(dǎo)的背景下，其融資來源受政策因素影響較大，地方債支持城市更新也不可避免會(huì)面臨政策因素的影響。以棚戶區(qū)改造為例，2018年財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》，開啟了以地方債支持棚戶區(qū)改造的新路徑，隨后棚改專項(xiàng)債發(fā)展迅速，僅2019年便發(fā)行了6991.79億元的棚改專項(xiàng)債，有力地支持了當(dāng)時(shí)棚改三年計(jì)劃的完成，2021年后隨著棚改任務(wù)的完成，棚改專項(xiàng)債發(fā)行逐漸減少，到2024年發(fā)行已不足2000億元。

（3）地方債支持城市更新受制于項(xiàng)目收益情況

由于專項(xiàng)債額度相對(duì)較多，相比一般債，專項(xiàng)債更是支持城市更新重要的工具，但發(fā)行專項(xiàng)債要求項(xiàng)目收益能夠?qū)崿F(xiàn)自主平衡。而在新時(shí)期城市更新講究微改造和有機(jī)更新的背景下，大多數(shù)項(xiàng)目以沒有收益或收益較少的公益性項(xiàng)目居多，這些項(xiàng)目可能會(huì)不符合專項(xiàng)債支持的條件。以老舊小區(qū)改造為例，由于老舊小區(qū)只是在原有建筑基礎(chǔ)上的修修補(bǔ)補(bǔ)，不僅投入規(guī)模大，且收益甚微。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2023年新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.37萬(wàn)個(gè)，涉及居民897萬(wàn)戶。2024年新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.8萬(wàn)個(gè)。但以專項(xiàng)債支持的項(xiàng)目較少，據(jù)wind數(shù)據(jù)，2023年、2024年包含舊改項(xiàng)目的專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模分別為729.61億元和69.04億元，這些債券中還包含非舊改項(xiàng)目，實(shí)際規(guī)模應(yīng)少于此數(shù)，這反映出專項(xiàng)債支持的舊改項(xiàng)目較少。

（4）混合模式下支持城市更新的地方債尚未發(fā)行

由于相關(guān)支持性政策出臺(tái)時(shí)間較晚，混合模式下支持城市更新的地方債目前尚未發(fā)行，亟待進(jìn)行有關(guān)方面的創(chuàng)新。

2、地方債支持城市更新案例分析

（1）一般債支持城市更新

一般債支持城市更新項(xiàng)目較多。比如，2024年上海市第二批一般債券項(xiàng)目中有上海文廟改擴(kuò)建工程、上海國(guó)際體操中心整體改造工程、吳涇鎮(zhèn)吳涇小區(qū)第三批34幢老舊工房成套改造項(xiàng)目等，其中上海文廟改擴(kuò)建工程融資規(guī)模1800萬(wàn)元，上海國(guó)際體操中心整體改造工程融資規(guī)模9000萬(wàn)元，吳涇鎮(zhèn)吳涇小區(qū)第三批34幢老舊工房成套改造項(xiàng)目融資規(guī)模6000萬(wàn)元。再比如，2024年北京市政府一般債券（三至六期）中有2021-2023年?yáng)|城區(qū)老舊小區(qū)綜合整治項(xiàng)目、副中心老舊小區(qū)綜合整治工程等，這兩個(gè)項(xiàng)目分別融資1億元和2億元。再比如，2023年浙江省政府一般債券（三期）發(fā)行規(guī)模為20億元，大部分用于高校基礎(chǔ)設(shè)施維修改造項(xiàng)目。

（2）專項(xiàng)債支持城市更新

廈門市海滄區(qū)舊城舊村改造項(xiàng)目。該項(xiàng)目包括對(duì)海滄區(qū)老舊小區(qū)、“城中村”進(jìn)行綜合提升改造，以及城鄉(xiāng)的雨污水提升改造。項(xiàng)目靜態(tài)總投資估算為30.56億元，包括債券利息等在內(nèi)的項(xiàng)目工程估算為30.93億元，其中自籌資金23.93億元，發(fā)行地方債7億元，分三年發(fā)行。用于平衡債券融資的收入來源包括土地出讓收入、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)出租收入、幼兒園學(xué)費(fèi)收入，據(jù)測(cè)算，債券存續(xù)期內(nèi)可獲得凈收益14.34億元，項(xiàng)目債券本息覆蓋倍數(shù)為1.41倍，能夠滿足收益與融資自求平衡要求。

深圳市南山區(qū)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目。該項(xiàng)目主要對(duì)南山區(qū)轄區(qū)內(nèi)居民小區(qū)進(jìn)行優(yōu)質(zhì)飲用水入戶改造以及二次供水設(shè)施進(jìn)行提標(biāo)改造。項(xiàng)目總投資（未包括建設(shè)期債券利息等費(fèi)用）為29.901億元，發(fā)行專項(xiàng)債券籌集資金2.7億元，包括業(yè)主出資、政府出資、企業(yè)出資在內(nèi)的自籌資金27.355億元。用于平衡債券融資的收入主要是所在小區(qū)部分物業(yè)出租收入，運(yùn)營(yíng)期成本由南山區(qū)政府統(tǒng)籌安排資金保障，據(jù)測(cè)算，項(xiàng)目債券本息覆蓋倍數(shù)為1.64倍，能夠滿足收益與融資平衡要求。

（3）再融資債支持城市更新

今年8月青島市發(fā)行再融資專項(xiàng)債券（八期），募資33億元，主要用于2018年青島市（區(qū)市級(jí)）棚改專項(xiàng)債券（二期）的償還。今年8月，浙江省發(fā)行再融資債券（六期），募資111.484億元，主要用于2018年浙江省（杭州市、溫州市、湖州市、紹興市、金華市、衢州市、麗水市）棚改專項(xiàng)債券（一期）、2020年浙江省棚改專項(xiàng)債券（一期）、2022年浙江省棚改專項(xiàng)債券（三期）、2022年浙江省棚改專項(xiàng)債券（五期）的償還。由于這些再融資債券的發(fā)行，對(duì)上述棚改債進(jìn)行接續(xù)，緩解了這些債券到期償還壓力，間接支持了這些棚改項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。

四、相關(guān)政策建議

新時(shí)期城市更新對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)消費(fèi)、提升居民幸福感均具有重大意義，面對(duì)城市更新巨大的資金需求，在其他資金渠道來源有限的情況下，地方債在推進(jìn)城市更新中將發(fā)揮重要作用。有鑒于此，可以通過以下方式強(qiáng)化地方債支持城市更新。

一是，適當(dāng)提高赤字率，擴(kuò)大赤字規(guī)模，助力城市更新項(xiàng)目通過一般債融資。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的背景下，適當(dāng)提高赤字率，擴(kuò)大赤字規(guī)模，有利于提振經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，促進(jìn)城市更新的實(shí)施。實(shí)際上今年我國(guó)已經(jīng)將赤字率提高到4%，且預(yù)計(jì)未來幾年我國(guó)赤字率仍將會(huì)保持在較高水平，在此背景下，地方政府應(yīng)當(dāng)抓住有利機(jī)遇，將一般債資金向城市更新領(lǐng)域重點(diǎn)傾斜，以城市更新為抓手，推動(dòng)改善民生、刺激居民消費(fèi)和促進(jìn)有效投資。

二是，加強(qiáng)對(duì)城市更新項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性收益的挖掘，更好地引入專項(xiàng)債資金。具體來看，一方面要挖掘項(xiàng)目的商業(yè)價(jià)值，通過植入新功能新業(yè)態(tài)新模式，增加項(xiàng)目盈利點(diǎn)，同時(shí)，還可以將項(xiàng)目結(jié)合文化、旅游、養(yǎng)老、醫(yī)療、物流、農(nóng)業(yè)等要素進(jìn)行綜合開發(fā)，提高項(xiàng)目投入回報(bào)水平。另一方面，拓寬收費(fèi)來源，除了依靠傳統(tǒng)的商業(yè)租賃、廣告和物業(yè)管理收入外，還可以根據(jù)更新對(duì)象區(qū)域的實(shí)際情況和需求，拓展可收費(fèi)的服務(wù)性項(xiàng)目，增強(qiáng)居民對(duì)使用項(xiàng)目付費(fèi)的意愿，或者促進(jìn)公共服務(wù)價(jià)格收費(fèi)改革，形成合理收費(fèi)機(jī)制。

三是，探索城市更新跨項(xiàng)目、跨片區(qū)統(tǒng)籌平衡模式，從而引入專項(xiàng)債資金。跨項(xiàng)目、跨片區(qū)統(tǒng)籌平衡模式是指將肥瘦不同的城市更新項(xiàng)目打捆成一個(gè)項(xiàng)目，雖然單個(gè)項(xiàng)目未必實(shí)現(xiàn)收益平衡，但由跨項(xiàng)目、跨片區(qū)的多個(gè)項(xiàng)目合成后卻能實(shí)現(xiàn)整體收益平衡。2020 年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)<城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可復(fù)制政策機(jī)制清單（第一批）>的通知》對(duì)此進(jìn)行了明確的列舉，“一是大片區(qū)統(tǒng)籌平衡模式。把一個(gè)或多個(gè)老舊小區(qū)與相鄰的舊城區(qū)、棚戶區(qū)、舊廠區(qū)、城中村、危舊房改造和既有建筑功能轉(zhuǎn)換等項(xiàng)目統(tǒng)籌搭配，實(shí)現(xiàn)自我平衡。二是跨片區(qū)組合平衡模式。將擬改造的老舊小區(qū)與其不相鄰的城市建設(shè)或改造項(xiàng)目組合，以項(xiàng)目收益彌補(bǔ)老舊小區(qū)改造支出，實(shí)現(xiàn)資金平衡。”因而，如果創(chuàng)新性將不具收益的城市更新項(xiàng)目，通過跨項(xiàng)目、跨片區(qū)平衡模式實(shí)現(xiàn)收益自求平衡，將極大地?cái)U(kuò)寬專項(xiàng)債支持城市更新項(xiàng)目的空間。

四是，加快地方債在混合模式下城市更新項(xiàng)目中的使用。由于PPP項(xiàng)目、政府投資基金引入地方債從今年才開始，時(shí)間較晚，但這也為混合模式下城市更新項(xiàng)目的開展提供了重要的融資渠道。對(duì)于在建和已運(yùn)營(yíng)的城市更新PPP項(xiàng)目，通過發(fā)行地方債可以緩解地方政府財(cái)政支付壓力，提升政府信譽(yù)，助力企業(yè)實(shí)現(xiàn)資金回籠。對(duì)于城市更新基金，通過發(fā)行地方債，擴(kuò)大政府資金來源，有利于撬動(dòng)更多的社會(huì)資本參與城市更新，從而推進(jìn)城市更新的實(shí)施。

作者|吳志武

部門|中證鵬元 研究發(fā)展部

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原標(biāo)題： 地方政府債券如何支持城市更新？