作者：rating狗

來源：YY評級（ID：YYRating）

前面，我們對土地出讓收入稅務(wù)征收做了解讀，但是需要理解稅務(wù)征收，也需要關(guān)注稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理體制，此后的征收將明顯規(guī)范化、透明化；此外的先征后返等操作理論上仍可進(jìn)行，但是難度顯著提升（欠繳土地出讓可能和欠稅一個性質(zhì)，就算是先征后返，也得先有交錢再返回的時間差）

2018年國稅、地稅合并之后，我國實(shí)行的是以國家稅務(wù)總局為主、省（區(qū)、市）人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，既能實(shí)現(xiàn)中央對地方稅收征管的垂直管轄、有效監(jiān)督，又能充分利用地方政府的信息優(yōu)勢，發(fā)揮地方政府的積極性。而在這之前，國稅系統(tǒng)實(shí)行國家稅務(wù)總局垂直管理的領(lǐng)導(dǎo)體制，地稅系統(tǒng)實(shí)行省（區(qū)、市）人民政府和國家稅務(wù)總局雙重領(lǐng)導(dǎo)、以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制。

另外，從2019年起，各項(xiàng)社會保險費(fèi)也交由合并后的稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，進(jìn)一步擴(kuò)大了稅收部門的征管權(quán)限。

對此，1994年實(shí)行了分稅制改革，明確了中央、地方的稅收管轄權(quán)，依據(jù)各稅種的特征、征管難易程度，劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅三個類別，國稅部門主要負(fù)責(zé)征收中央稅、共享稅，地稅部門主要負(fù)責(zé)征收地方稅。這極大提升了中央的財政汲取能力，不過也大大弱化了地方政府的財政實(shí)力，造成地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配，只能依賴土地財政，也促成了地方政府債臺高筑的局面。

1）此前地方稅的最大稅種即為營業(yè)稅，2012年啟動了營改增試點(diǎn)，并于2016年全面實(shí)施，地稅部門工作量隨之大大減少，而國稅部門工作量加重、人手不足。

2）當(dāng)初設(shè)立國稅部門征收中央稅及共享稅，地方政府征收地方稅，是為了保證收入不混庫，而當(dāng)前信息技術(shù)已經(jīng)足夠成熟，即使由一個部門來征收也可以進(jìn)行有效區(qū)分。

其實(shí)早在2015年，各地國稅局就加大了與地稅局的合作，大力推進(jìn)聯(lián)合辦稅，如互設(shè)窗口、共建辦稅服務(wù)廳和共同進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)中心等，以解決納稅人辦稅“多頭跑”、資料“多頭報”等問題，不過合作不是合并，兩個部門的上級監(jiān)管部門不同，利益訴求也就不同，合作關(guān)系能發(fā)揮的作用有限。而直接推動兩個部門合并有以下優(yōu)點(diǎn)：

1）降低征管成本，提高征管效率。國稅和地稅的納銳人重合度很高，兩個部門分別要進(jìn)行稅務(wù)登記、稅款征收、稅務(wù)檢查等工作，造成人力、物力的浪費(fèi)。而兩個部門合并能最大化的發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。

3）加強(qiáng)了對地方稅務(wù)執(zhí)法的監(jiān)管，提升地方財政預(yù)算的透明度，降低地方政府的自由量裁權(quán)。此前地稅局主要由地方政府領(lǐng)導(dǎo)，各地標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，執(zhí)行上也不嚴(yán)格，常常濫用稅收優(yōu)惠。國稅、地稅合并后，能夠統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，避免稅收流失，也一步增強(qiáng)地方政府稅收收入的透明度。

本次將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收其實(shí)與此前國地稅合并以及將社保費(fèi)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收在思路上是一脈相承的，主要的目的都是為了提高征管效率、精簡人員，同時統(tǒng)一各地的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，降低地方的自由裁量權(quán)，防止濫用優(yōu)惠或瞞報收入，加強(qiáng)對于地方財政收支的監(jiān)管。

而部分媒體所理解的分享地方政府土地出讓收入或是納入一般公共預(yù)算，目前來看都是過度解讀了。分稅制改革以來，央地之間的財力不均衡日益嚴(yán)重，地方財權(quán)、財力不匹配中央也是很清楚的，這些年所進(jìn)行的給予專項(xiàng)債額度、隱性債務(wù)化解等措施其實(shí)都是開正門、堵偏門的思路，應(yīng)該不會這時候給正門添堵。而地方政府四本賬的劃分也不是以征收機(jī)構(gòu)為劃分依據(jù)，一般公共預(yù)算收入是統(tǒng)籌使用的，而根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，政府性基金收入遵循“專款專用、按項(xiàng)編制”的原則，通常是國家或地方政府需要進(jìn)行某項(xiàng)專門的工程建設(shè)或事業(yè)建設(shè)時，因當(dāng)期財力不能支持而向特定對象、特定區(qū)域收取的具有特定用途的。今年4月公布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中雖然提出“將應(yīng)當(dāng)由政府統(tǒng)籌使用的基金項(xiàng)目轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算”，其中并未明確“應(yīng)當(dāng)由政府統(tǒng)籌使用的基金項(xiàng)目”包括什么。而結(jié)合此前財政部發(fā)布的《關(guān)于完善政府預(yù)算體系有關(guān)問題的通知》，規(guī)定“從2015年起，加大政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，將政府性基金預(yù)算中用于提供基本公共服務(wù)以及主要用于人員和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的項(xiàng)目收支轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算，具體包括地方教育附加、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、殘疾人就業(yè)保障金、從地方土地出讓收益計提的農(nóng)田水利建設(shè)和教育資金、轉(zhuǎn)讓政府還貸道路收費(fèi)權(quán)收入、育林基金、森林植被恢復(fù)費(fèi)、水利建設(shè)基金、船舶港務(wù)費(fèi)、長江口航道維護(hù)收入等11項(xiàng)基金”，可見劃入一般公共預(yù)算的主要是用于提供基本公共服務(wù)以及用于人員和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收入，土地出讓金整體不符合描述。

本次收入征管權(quán)的劃轉(zhuǎn)不涉及到資金分成問題。分稅制改革以來，土地出讓金收入全部劃歸地方政府，成為地方政府的“第二財政”，并由省、市、區(qū)（縣）政府按照比例分成，各地對于分成比例的規(guī)定有所不同，近30年來未發(fā)生變化。另一方面，雖然中央基本未參與到土地出讓金的分配中，但它可以對于土地出讓金的用途作出一定規(guī)定，例如國發(fā)〔2004〕8號文規(guī)定，各市、縣必須將不低于土地出讓平均純收益的15%用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，不過還是屬于地方的錢，用于地方的項(xiàng)目。未來這種指定用途的形式來調(diào)控土地出讓金的使用可能越來越多。

另外，從改革后的土地出讓金征繳流程來看，稅務(wù)部門是在招拍掛完成、交易確認(rèn)書、出讓合同都簽署完之后才介入的，不參與前期到出讓對象、出讓金額的確認(rèn)過程中。不過，由稅收部門征收，正規(guī)性、統(tǒng)一性都將得到提升，企業(yè)拖欠、官員腐敗的空間都減少，這也是現(xiàn)代財政的發(fā)展方向。實(shí)際上在國外稅收及非稅收入也主要是同一部門征收，美國叫“美國國內(nèi)收入署”，英國叫“皇家收入與關(guān)稅局”，加拿大叫“加拿大收入局”，而不像中國非稅收入分散在各個地方部門。

從目前的規(guī)定來看，不應(yīng)當(dāng)過度引申。實(shí)際上，地方政府的財力已經(jīng)十分緊繃了，若進(jìn)一步簡單粗暴分走一部分土地出讓收入，地方政府則會被迫進(jìn)一步哄抬土地價格來補(bǔ)充財力，這將造成房價進(jìn)一步上漲。另外，潛在財力銳減也將進(jìn)一步加大城投債的系統(tǒng)性風(fēng)險，這與中央之前的一系列化債支持是背道而馳的。中央政府應(yīng)該只是想要更清楚地把握地方政府的錢袋子里到底有多少錢，同時已經(jīng)有其他許多手段去控制地方平臺新增融資。

核心三個關(guān)鍵詞：慢變量、透明化和強(qiáng)監(jiān)管。未來很可能在分成比例上有進(jìn)一步變化，但是肯定是依據(jù)現(xiàn)狀和針對性的特征設(shè)計，不會操之過急。短期的訴求是透明監(jiān)管。

對于土地出讓收入，我們除了關(guān)注歷年相應(yīng)的出讓計劃、出讓收入的規(guī)模以及土地出讓的單價外，對于土地出讓的競得方也需一個觀察。

因?yàn)閺母偟梅降臉?gòu)成觀察來看，除了市場化的各家房企，城投亦是一大主力，而來源于城投的土地出讓不免有“左手換右手”的嫌疑，同時在新政策的沖擊下，城投主體的拿地不管是處于真實(shí)的經(jīng)營還是另有目的（例如土地托價），在由財稅部門實(shí)繳的嚴(yán)監(jiān)管下勢必會受到一定沖擊。

因此，我們選擇以“天津、鎮(zhèn)江”為案例來進(jìn)行分析，并且以經(jīng)營性土地（商用、住宅等）為主。

鎮(zhèn)江區(qū)域內(nèi)，根據(jù)其自然資源和規(guī)劃網(wǎng)的分類，我們將其分為市區(qū)、揚(yáng)中市、丹陽市、句容市四個部分分別來看，時間選擇為20年年初以來。

從競得方的構(gòu)成來看，20年存粹的城投購地規(guī)模為6.76億元，例如江蘇瀚瑞等主體；城投參股的公司購地規(guī)模達(dá)到37.90億元，這類參股公司多以瀚瑞投資控股持股20%+江蘇興蘇投資中心（有限合伙）80%股權(quán)的形式出現(xiàn)；其余存粹房企規(guī)模僅為20.29億元。

丹陽、句容、揚(yáng)中三市

句容市20年經(jīng)營性土地出讓41宗，收入為60億元，21年暫無土地出讓，其中城投規(guī)模11宗25.69億元，以句容弘盛房地產(chǎn)開發(fā)（句容投資孫公司）和句容弘迅房地產(chǎn)（句容城投子公司）為主要城投購地主體。

丹陽市20年經(jīng)營性土地出讓29宗，收入為35.24億元，其中城投規(guī)模11宗5.76億元，；21年出讓14宗，收入為25.57億元，其中城投規(guī)模9宗17.74億元，占絕大多數(shù)；城投購買主體以丹陽高新投、丹陽投資以及丹陽經(jīng)開為主。

揚(yáng)中市20年經(jīng)營性土地出讓23宗，收入為35.24億元，其中城投規(guī)模11宗5.76億元；21年暫無土地出讓。其中城投規(guī)模13宗31.14億元，占比在60%左右；主要城投購買主體為江蘇大行臨港產(chǎn)業(yè)投資、中揚(yáng)置業(yè)股份（揚(yáng)中城投子公司）等。

綜合鎮(zhèn)江市區(qū)及下屬縣級市的20年以來的經(jīng)營性土地出讓詳情，我們發(fā)現(xiàn)市區(qū)內(nèi)，存粹的非城投主體拿地規(guī)模普遍較小，多為城投參股的地方房企，并且從股權(quán)的構(gòu)成來看，股權(quán)雖少但城投仍為公司運(yùn)營發(fā)展主力。縣級市層面，非城投和城投拿地規(guī)模近似于五五開，相較于市級層面，城投在土地出讓中的角色更重。

總量而言，2020年以來總計227宗土地出讓，其中城投相關(guān)的土地出讓82宗，涉及金額達(dá)271.6億元，占所有土地出讓收入的17.1%。

而具體到區(qū)域和明細(xì)而言，濱海新區(qū)土地出讓收入規(guī)模高，同時城投拿地占比在41.37%，遠(yuǎn)高于直轄市其他區(qū)；從具體的明細(xì)而言，天津生態(tài)城投資拿地38宗，出讓金規(guī)模達(dá)114.79億元，占濱海新區(qū)城投拿地的59%左右。

由此可見，濱海新區(qū)土地市場的紅火，城投公司出了一半的力，映射到濱海新區(qū)目前的現(xiàn)狀——經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不及預(yù)期，相應(yīng)的市場化房企主體并未有那么大的熱情區(qū)支撐新區(qū)的土地市場。

因此，根據(jù)我們試點(diǎn)選擇的兩個區(qū)域，省級視角下的天津和地市級視角下的鎮(zhèn)江，可以假想：當(dāng)土地出讓的收入收繳權(quán)劃歸財稅部門后，土地出讓收入的繳納也好使用也好，必然趨嚴(yán)。城投拿地勢必會受到一定沖擊，這種沖擊也會表現(xiàn)兩個層次：

①首先，依賴城投托價的非經(jīng)營性拿地勢必受到影響，后續(xù)可能會逐步消減。

兩相疊加之下，區(qū)域未來的土地出讓收入規(guī)模或趨于真實(shí)，也就意味著存在著大幅擠水分的可能性。

但需要注意的是，從現(xiàn)金流角度而言，這種下滑只是浮于數(shù)字層面的降低，因?yàn)槌峭赌玫啬軌蜇暙I(xiàn)的現(xiàn)金流多浮于數(shù)字而很少真實(shí)貢獻(xiàn)現(xiàn)金流，土地出讓收入權(quán)的劃撥更多的影響在于徹底讓“區(qū)域土地出讓”變的真實(shí)，落實(shí)各地真實(shí)的土地出讓能力。

因而政策需要配套組合拳，拉長時間線來看，不要過度的陷入看山是山看水是水的靜態(tài)視角。變化是，漸進(jìn)的，現(xiàn)階段土地財政短期依賴仍在，但是通過分配權(quán)的制度設(shè)計，降低地方政府激勵，增加監(jiān)管透明度，輔以制度安排，慢變量正在路上。

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原標(biāo)題： YY|土地出讓稅務(wù)征的背景知識：稅務(wù)的雙重管理、分成比例及城投拿地