2021年3月30日，廣州市白云區(qū)人民政府主動(dòng)公開了《關(guān)于印發(fā)白云區(qū)加快推進(jìn)舊村莊全面改造深化城市更新高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見（試行）》（云府辦[2021]43號(hào)文，以下簡稱“白云區(qū)舊改新政”），該份政策經(jīng)歷了多輪修改并征求意見，充分體現(xiàn)了白云區(qū)政府在政策制定方面的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，而白云區(qū)舊改新政的正式頒布，也為后續(xù)白云區(qū)舊村莊改造指明了方向。法務(wù)中心對(duì)白云區(qū)舊改新政的政策解讀如下，并通過政策解讀為后續(xù)白云區(qū)城市更新項(xiàng)目拓展和推進(jìn)提出如下建議。

政策明確規(guī)定鼓勵(lì)區(qū)屬國企參與舊村莊全面改造前期工作。根據(jù)白云區(qū)舊改新政第三條規(guī)定，白云區(qū)后續(xù)舊村莊全面改造鼓勵(lì)區(qū)屬國企參與前期工作，與此前的《征求意見稿》相比，刪除了“重點(diǎn)區(qū)域”的相關(guān)表述，且舊改新政第十條規(guī)定意愿表決、實(shí)施方案表決由屬地鎮(zhèn)街牽頭組織開展表決。

法務(wù)中心認(rèn)為：舊改新政實(shí)施后，后續(xù)白云區(qū)舊村莊改造前期工作將全部由區(qū)屬國企負(fù)責(zé)，從政策和實(shí)操層面排除了開發(fā)商先行介入的機(jī)會(huì)，為后續(xù)舊改的“競價(jià)”機(jī)制打下基礎(chǔ)。

白云區(qū)舊改新政第五條規(guī)定，區(qū)屬國企前期服務(wù)收益可按總成本的一定比例在招商方案中予以明確。區(qū)屬國企符合政策要求的前期投入，可納入改造成本。上述規(guī)定明確了區(qū)屬國企參與舊村莊改造項(xiàng)目的盈利模式，該模式將區(qū)屬國企前期服務(wù)收益與前期投入改造成本嚴(yán)格掛鉤。但是在實(shí)踐中，舊村莊改造過程中有大量前期投入可能無法全部納入改造成本。如區(qū)屬國企前期服務(wù)收益嚴(yán)格與改造成本掛鉤，則區(qū)屬國企將有兩種選擇，一是盡可能壓縮前期投入無法納入改造成本部分的規(guī)模，二是由正式合作企業(yè)通過其他方式對(duì)區(qū)屬國企予以補(bǔ)償。

法務(wù)中心認(rèn)為：（1）舊村改造前期工作中存在一些無可避免的、無法納入改造成本但又對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)有極大裨益的工作，如前期控違、村民福利、活動(dòng)的相關(guān)資金投入，若區(qū)屬國企的前期工作收益與改造總成本正相關(guān)，那對(duì)于該部分無法納入改造成本前期費(fèi)用，區(qū)屬國企能否進(jìn)行投入尚不可知，如區(qū)屬國企前期未能投入該部分費(fèi)用的，將對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)力度產(chǎn)生較大的影響；（2）如前期投入與改造成本之間存在差距，在實(shí)踐中，不排除為其他企業(yè)參與白云區(qū)舊村改造提供了切入點(diǎn)。

白云區(qū)舊改新政突出強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持實(shí)施方案批復(fù)后才能啟動(dòng)合作企業(yè)選取，并強(qiáng)調(diào)始終堅(jiān)持在規(guī)劃管控下穩(wěn)步推進(jìn)舊改程序。此次白云區(qū)舊改新政突出強(qiáng)調(diào)規(guī)劃先行、實(shí)施方案先行，一方面是白云區(qū)政府總結(jié)歷史與現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)后科學(xué)利用國土空間的結(jié)果，有助于科學(xué)規(guī)劃土地資源，另一方面也保障后續(xù)舊改程序能夠按照規(guī)劃要求和實(shí)施方案要求推進(jìn)，確保改造過程中產(chǎn)業(yè)的順利導(dǎo)入。

法務(wù)中心認(rèn)為：在規(guī)劃與實(shí)施方案先行的理念下，白云區(qū)舊改后續(xù)將走向精細(xì)化管理，傳統(tǒng)粗放式舊改推進(jìn)邏輯可能將無法適應(yīng)白云區(qū)舊村改造。

白云區(qū)舊改新政首次提出“倡導(dǎo)減量規(guī)劃”的要求，即在改造過程中應(yīng)當(dāng)盡可能降低拆建比。

法務(wù)中心認(rèn)為：（1）受歷史原因影響，白云區(qū)舊村莊的違建物業(yè)面積相對(duì)較大，而對(duì)違建物業(yè)如何進(jìn)行補(bǔ)償一直是困擾舊村莊改造項(xiàng)目順利推進(jìn)的難點(diǎn)；（2）白云區(qū)舊改新政首次提出的“減量規(guī)劃”的倡導(dǎo)，一方面表明了白云區(qū)政府希望通過科學(xué)規(guī)劃來提升土地利用效率的態(tài)度，另一方面也表明了白云區(qū)政府對(duì)違建物業(yè)的處理態(tài)度；（3）但是鑒于白云區(qū)違建物業(yè)面積較大，后續(xù)該“減量規(guī)劃”如何順利落實(shí)仍需進(jìn)一步政策支持。

根據(jù)白云區(qū)舊改新政第十條和第十三條的相關(guān)規(guī)定，白云區(qū)舊村改造的意愿表決程序、實(shí)施方案表決及招商文件制定等均由屬地鎮(zhèn)街牽頭組織。

法務(wù)中心認(rèn)為：（1）該規(guī)定直接明確了白云區(qū)后續(xù)舊村改造流程中所有需村集體表決及牽頭的相關(guān)事項(xiàng)均由基層政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)主導(dǎo)，從源頭上規(guī)范了舊村改造表決流程，遏制了舊村改造過程中潛在的侵犯集體利益的情形發(fā)生；（2）該規(guī)定也從另一方面限制了其他市場主體參與白云區(qū)舊村改造前期工作的可能性。

據(jù)白云區(qū)舊改新政第十三條的相關(guān)規(guī)定，白云區(qū)舊村改造項(xiàng)目均需采取“競價(jià)”模式招選合作企業(yè)，以項(xiàng)目的改造總價(jià)為起拍價(jià)，經(jīng)各方競價(jià)后由價(jià)高者競得。該規(guī)定表明白云區(qū)舊村改造合作企業(yè)選擇將采用類似于招拍掛模式，由各家房企通過競價(jià)模式競買合作企業(yè)資格。

法務(wù)中心認(rèn)為，競價(jià)模式是本次舊改新政的最大亮點(diǎn)，目前大灣區(qū)在舊村莊改造中適用競價(jià)的城市和地區(qū)不多，其中主要以東莞、中山為主，本次白云區(qū)舊改新政對(duì)于合作企業(yè)的選取采用競價(jià)模式，顯著的區(qū)別于其他區(qū)舊改合作企業(yè)的選取，將對(duì)白云區(qū)舊村改造產(chǎn)生如下影響：

（1）競價(jià)模式將對(duì)合作企業(yè)的利潤空間造成較大影響。由于合作企業(yè)競買底價(jià)已包含前期工作的區(qū)屬國企已投入改造成本和對(duì)應(yīng)收益，后續(xù)摘取項(xiàng)目的合作企業(yè)實(shí)質(zhì)需支付區(qū)屬國企的前期投入和對(duì)應(yīng)的收益。而且類似招拍掛的競價(jià)可能在競價(jià)過程中產(chǎn)生項(xiàng)目溢價(jià)，相關(guān)情形都有可能進(jìn)一步壓縮合作企業(yè)的利潤空間。

（2）競價(jià)模式對(duì)合作企業(yè)風(fēng)控水平提出較高要求。如舊村改造前期工作均由區(qū)屬國企負(fù)責(zé)完成，后續(xù)競價(jià)的合作企業(yè)實(shí)質(zhì)并未參與到前期數(shù)據(jù)摸查和方案編制等環(huán)節(jié)，競買意向主體所依據(jù)的全部材料均為區(qū)屬國企前期工作底稿。對(duì)于舊村改造而言，由于相關(guān)情況均較為復(fù)雜，相關(guān)前期工作底稿可能無法展現(xiàn)項(xiàng)目全貌，因而競價(jià)模式實(shí)質(zhì)對(duì)合作企業(yè)的風(fēng)控水平提出較高要求。但是由于目前相關(guān)政策未對(duì)競價(jià)模式制定細(xì)則，實(shí)質(zhì)也為其他市場參與主體提供了較大的操作空間。

根據(jù)白云區(qū)舊改新政第十四條規(guī)定，舊村改造項(xiàng)目合作企業(yè)選定完成后，如合作企業(yè)出現(xiàn)相關(guān)違約情形，項(xiàng)目屬地鎮(zhèn)街有權(quán)采取強(qiáng)制退出機(jī)制，要求合作企業(yè)退出，同時(shí)合作企業(yè)將納入白云區(qū)城市更新負(fù)面清單，五年內(nèi)不得參與城市更新工作。

法務(wù)中心認(rèn)為，（1）與廣州其他各區(qū)城市更新政策相比，白云區(qū)舊改新政規(guī)定了嚴(yán)格的退出機(jī)制，該機(jī)制對(duì)合作企業(yè)的資金實(shí)力、操盤能力和改造效率提出了更高要求，對(duì)合作企業(yè)也是更大考驗(yàn)；（2）目前政策對(duì)退出機(jī)制的規(guī)定較為模糊，后續(xù)如何執(zhí)行仍然需要相關(guān)政策的進(jìn)一步指引和完善。

一、加強(qiáng)與白云區(qū)屬國企合作

二、重視產(chǎn)業(yè)建設(shè)要求

三、 其他市場主體之間加強(qiáng)舊改項(xiàng)目合作