作者：徐元永

來源：破產法律評論（ID：pochanfalvpinglun）

摘要：接收債權申報并登記造冊，對債權進行審查并編制債權表，這是新破產法賦予管理人的職權，更是職責。但管理人對債權申報資料負有何種審查義務，由于新破產法沒有明確規定，實踐中對此亦認識不一。破產程序中，管理人應以債務人財產價值最大化為己任，以盡可能提高債權人的受償率為目標，勤勉盡責。本文從債權審查工作的重要性出發，分別從形式審查和實質審查兩個方面對管理人的審查義務進行探討。

關鍵詞：實質審查；核查；勤勉

債權審查是破產程序中的一項重要工作，也是管理人履行職務的重要內容，它是債權人會議核查債權、人民法院裁定確認債權的前提和基礎，直接關系到債權人能否順利參與破產程序并行使表決權、分配權等權利。在重整程序中，債權人參與重整計劃草案表決的前提就是其債權人資格及債權金額、債權性質已依法得到確認（除非人民法院能夠為其行使表決權而臨時確定其債權額）。《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱新破產法）改變了舊破產法由債權人會議進行審查確定債權的單一操作模式，將債權確定的程序分解為管理人審查債權、債權人會議核查債權、人民法院裁定確認債權的復合操作模式。根據新破產法第五十七條、第五十八條的規定，管理人對債權申報資料登記造冊后，應進行審查并編制債權表供第一次債權人會議核查。但管理人對債權申報資料負有何種審查義務，新破產法未予明確，實踐中也是仁者見仁、智者見智。

債權審查原則

破產債權的審查原則，有形式審查與實質審查之別。實務操作中，有的管理人采取形式審查的方式，只對債權申報資料本身的真實性及是否符合法律規定的形式進行審查，而對債權本身的真實性、合法性不作實質判斷，機械地登記造冊并制作債權表，交由債權人會議通過核查的方式確定各債權人的債權金額、性質，債權人、債務人對債權表記載的本人或他人債權有異議的，只能通過提起訴訟的方式解決。而這種方式也大多得到人民法院的支持和認可；也有的管理人對債權申報資料采取實質審查的原則，結合債權人的申報資料、企業財務賬冊、審計機構出具的審計報告、對債務人企業相關人員的調查訪談等材料，從專業角度對債權的真實性與合法性進行綜合論證判斷。對于經過審查后仍存疑的債權，如果債權人在補充材料后仍不能排除合理懷疑的，則對其債權不予審查確認，并在債權表中予以說明，提交至第一次債權人會議核查。債權人、債務人對債權表記載的債權無異議的，則報請人民法院裁定確認債權。債權人、債務人有異議的，仍需向人民法院提起訴訟來解決債權的實體糾紛，并最終以生效的裁判文書記載的結果為準審查確認其債權。

不同的做法，看似只是審查角度之別，實質上折射出對管理人角色定位的不同理解及債權人、債務人的合法權益能否得到充分保護。破產程序中，管理人受人民法院指定，為了全體債權人的利益而接管債務人企業的財產及營業事務等，作為債權人利益的忠實代表，自然應以債務人財產價值最大化為己任，以盡可能提高債權人的受償率為目標，勤勉盡責。單純的形式審查或實質審查，不僅無法滿足破產工作的需要，而且還可能損害債權人、債務人的合法權益。

筆者認為，管理人不僅要對債權申報資料進行形式審查，必要時還要進行實質審查。具體而言，在接收債權申報時以形式審查為主，如實登記債權人的申報信息，資料不完備的應要求限期補充；在編制債權表時要對債權是否真實存在、是否超過訴訟時效、有無擔保、數額是否正確等進行實質審查。對于真實性、合法性存疑的債權，可要求債權人進一步補充材料或說明有關情況，并結合企業財務賬冊、審計報告、對債務人相關人員進行訪談等進行綜合判斷，必要時還可聘請專業的中介機構如律師事務所、會計師事務所作為法律顧問或財務顧問提供專業的咨詢意見。能夠初步審查確認的，應予以確認并載入債權表，仍然無法排除合理懷疑的，則不予審查確認并在債權表中注明，待債權人會議核查時由債權人或債務人提出異議并以訴訟方式解決。

形式審查的必要性

新破產法對于前來申報債權的債權人身份及債權性質并未作特殊要求，從理論上講，自認為是債權人的都可以向管理人申報債權，而無需提交充分詳實的證據材料，管理人均應當予以接收登記。債權申報是債權人的權利，管理人不得以實質審查為由變相剝奪其申報權。在破產申報環節，沒有必要限制債權申報的范圍。即便是過了時效的債權，也應當允許申報，在債權調查和確認階段是否將其作為有效的破產債權，則依照法律規定解決。【1】因此，在接收債權申報階段，管理人應以形式審查為主，即使是超過時效的債權，也應當予以登記。只不過在編制債權表時，需要核實有無時效中止、中斷等事由，并依法對該債權進行審查。需要注意的是，管理人不得以企業債權清冊或審計報告中未記載該筆債權為由拒絕債權人申報，否則會使得債權申報失去意義，損害潛在債權人的合法權益。

但在實務操作中，形式審查也應堅持一定的原則，如果對前來申報的債權一概接收，理論上會使得參加第一次債權人會議的人數規模無限擴大，極端情形下甚至會導致債權人會議無法召開。因此，筆者認為，對于明顯不存在任何債權債務關系的債權申報，以及賭債等非法債權，原則上可不予接收登記。否則，不僅會增加破產成本，也給債權人會議的召開帶來諸多不便。形式審查不僅可以有效保護潛在債權人的合法權益，而且通過對申報材料是否齊備、原件與復印件的核對、委托手續等進行查驗，可以為下一步進行債權實質審查提供必要的準備條件。

實質審查的必要性與可行性

（一）實質審查的必要性

1.管理人專業性的體現

根據新破產法第二十四條第一款的規定，管理人可以由有關部門、機構的人員組成的清算組或者依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構擔任。實踐中，擔任管理人的以律師事務所、會計師事務所居多，律師、會計師本身較之他人具有更專業的法律、財務知識，僅對債權進行機械的形式審查，不符合律師、會計師作為專業人員的定位，一般人都能完成的工作沒必要交給專業的律師、會計師去做。因此，記流水賬式的形式審查方法，難以體現管理人的專業性。

2.計算管理人報酬的重要依據

《最高人民法院關于審理企業破產案件確定管理人報酬的規定》第九條規定：“人民法院確定或者調整管理人報酬方案時，應當考慮以下因素：（一）破產案件的復雜性；（二）管理人的勤勉程度；（三）管理人為重整、和解工作做出的實際貢獻；（四）管理人承擔的風險和責任；……”債權審查作為破產程序中的重要環節，是管理人工作的內容之一，也是收取管理人報酬的依據之一。盡管實質審查會加大管理人的工作強度和難度，甚至可能會遇到部分債權人的非難，但只要管理人在審查債權時不偏私，有理有據，就已經履行了勤勉盡責的法律義務，這也恰恰反映出破產案件的復雜性和管理人的勤勉程度。通過實質審查，對一些虛假債權、超過時效債權、因可撤銷行為或無效行為而產生的債權不予審查確認，相當于增加了債務人的責任財產，反而會提高真實債權人的受償比例。因此，實質審查是管理人工作質量的集中體現和計算管理人報酬的重要依據。

3.提高破產效率的需要

破產程序是為全體債權人利益而進行的一種集體清償程序，不僅注重公平，還要講求效率。如何快速變現債務人企業的現有資產，減少因資產貶值給債權人造成的損失，提高債權人的受償率，是管理人不得不考慮的首要問題。之所以要對管理人的任職資格作出一定的限制條件，目的就是律師、會計師等專業人員能夠運用自己的專業知識和技能，在保證工作質量的同時提高工作效率，達到提高人民法院審理破產案件的速度和效率。如果在債權審查確認這一環節耗費過多時間，甚至大多數債權都要通過訴訟的方式解決，不僅增加了債權人、債務人的訟累，而且更為嚴重的是，根據新破產法第一百一十九條規定，如果訴訟未決的債權，自破產程序終結之日起滿二年仍不能受領分配的，人民法院則將原提存的分配額分配給其他債權人，訴訟未決的債權人在破產程序中將無法獲得清償。

實踐中，有的管理人直接以審計報告為依據，審查確認各債權人的債權，債權人或債務人提出異議時則要求其向審計機構說明情況，而審計機構作為管理人聘請的咨詢機構，又以沒接受債權人委托為由將皮球踢給管理人……異議債權人或債務人最終只能通過提起訴訟的方式維權。不可否認，審計機構對企業財務進行全面審計后出具的審計報告可以為管理人審查確認債權提供重要的參考，但其終究是一種參考資料而非唯一依據，其也難以從法律上對債權是否超過訴訟時效、有無時效中止中斷等情形作出準確界定，管理人必須要結合其他各種資料對債權進行全面的審查判斷。因此，以盡形式審查義務之名，將債權審查的責任變相轉嫁給債權人、債務人以提起訴訟的方式解決，不僅會拖累破產程序的進程，而且最終可能會使真實債權人的利益受到無法挽回的損失。

4.管理人勤勉盡責的必然要求

根據新破產法第二十七條、第一百三十條的規定，管理人在破產程序中負有勤勉盡責的法律義務。如果未勤勉盡責，可能要面臨人民法院的處罰，給債權人、債務人或者第三人造成損失的，還應當依法承擔賠償責任，債權人會議甚至可以管理人不能勝任職務為由要求更換。形式審查盡管會減輕管理人的工作壓力和來自部分債權人的阻力，但與管理人勤勉盡責的法律義務不相符。

第一，實質審查與管理人的角色定位相一致。破產程序系為解決債權人的集體清償而啟動，相關制度設計也應以最大限度保護債權人利益為原則。如果管理人不對債權作實質性判斷（當然，這種實質判斷并不是最終判斷權），其編制的債權表記載的債權很可能會存在虛假債權、超過訴訟時效和申請強制執行期限的債權，這些本不應受清償的債權實際上擠壓了其他債權人的受償空間。雖然債權人會議有權對債權表進行核查，但參加債權人會議的各債權人一般只清楚自己的債權情況，難以了解他人的債權情況。新破產法第五十七條第二款規定債權人有權查閱債權表和債權申報材料，但債權表是管理人于債權申報結束后至第一次債權人會議召開前才編制出來的，中間僅僅有最長15天時間，債權人的知情權難以保障。況且，即使管理人提前編制出債權表，法律亦未規定管理人必須提前征求債務人、債權人的意見，而實際上也基本沒有債權人提出此項要求。只有到了債權人會議現場，債權人、債務人才得以初識債權表真面目。債權人會議的核查程序，也只不過是大家各顧各的查看自己的債權有無錯誤，對他人的債權幾乎完全不知情。在信息不對稱和知情權保護嚴重不足的情況下，債權人、債務人何以提出異議？即使債權人會議后可前往管理人處查閱相關資料，債權人往往也因缺乏專業知識而無法判斷債權真實合法與否。因此，這種形式審查原則變相加大了債權人、債務人的責任，與管理人作為債權人、債務人利益代表的角色定位是不相符的。

第二，實質審查有利于維護全體債權人的利益。盡管實質審查可能會對部分債權不予審查確認，但管理人的審查權不是最終的判斷權，債權人仍然可以提出異議并通過訴訟的方式解決，其合法權益能夠得到有效救濟。若管理人回避應有的責任擔當，采取老好人式的審查方法，則各種虛假債權、超過時效債權、因債務人應予撤銷的行為、應予確認無效的行為而產生的債權，便不能及時發現，新破產法規定的管理人撤銷權、確認無效制度就不能發揮應有的作用，債權人的利益也無法得到保障。新破產法第五十八條第三款賦予債權人、債務人的異議權，并有權向人民法院提起訴訟，但大部分人難過訴訟費這道坎。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二百條規定：“破產程序中有關債務人的民事訴訟案件，按照財產案件標準交納訴訟費，但勞動爭議案件除外。”如果被異議債權金額高達百萬元甚至千萬元，尚且不論能否勝訴，提出異議的債權人、債務人首先需要繳納上萬元甚至數十萬元的訴訟費。即使勝訴，因此而受益的也是全體債權人，甚至僅僅是優先債權人，自己的債權并不會因此優先清償。因提起訴訟而聘請的律師費及其時間、精力等成本，也難以要求管理人承擔。在信息不對稱和訴訟費制度、債權清償規則未改革的情況下，債權人、債務人很難有動機和勇氣對他人甚至自己的債權提出異議。而人民法院裁定確認債權的對象是管理人提交的無異議債權（此處所指無異議債權僅僅是無人對其提出異議并向人民法院提起訴訟，不代表債權就一定真實合法），人民法院的裁定即可表明其僅僅是形式審查，而非對債權進行實體判斷。因此，形式審查無異于變相放縱虛假債權的存在，而真實債權人又因種種原因難以提起訴訟，導致新破產法規定的異議權形同虛設。

管理人作為債權人利益的代表，應當以維護全體債權人利益為己任，把好債權審查確認的第一道關卡，公平對待各個債權人，以相同的標準審查同類性質的債權，過濾掉虛假的無效的債權。不讓每一個真實債權人的利益受損，不讓任何一個虛假債權人從中謀利，這才是管理人勤勉精神的最好詮釋。

（二）實質審查的可行性

1.管理人的中立性

管理人的中立性并非指管理人不為任何一方的利益行事，而是指在破產程序中，管理人通過執行職務收取報酬，除此之外，與債務人、債權人沒有也不應有任何足以影響其公正履職的利害關系。為此，《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》第二十三條、第二十四條分別從經濟往來、業務關系、身份關系等方面對新破產法第二十四條第三款第（三）項規定的“利害關系”進一步予以明確。管理人在破產案件中為利益矛盾的雙方或多方當事人提供服務，必須回避利害關系沖突，這是維護公平的一般要求。【2】

管理人為全體債權人的利益接管債務人企業，并對企業財產、營業事務進行管理，是全體債權人利益的代表，而非代表某一個或某一類債權人的利益。在重整程序中，管理人還要同時兼顧債務人的利益，以達到債務人更生之目的。因此，管理人能夠秉公處理破產事務，在債權審查過程中，能夠從專業的角度對債權進行審查，而不受其他因素的干擾。

2.管理人的專業性

管理人是破產程序中最為重要的一個機構，在破產程序中處于主導地位。破產工作涉及到大量法律、會計、金融、管理方面的專業知識，從某種程度上講，管理人專業素質的高低，直接關系到破產程序的成敗。因此，《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》對于管理人的選任條件及禁止性條件都有所規定，而且人民法院在指定管理人時也更愿意選擇有辦理過破產案件、有強大團隊支持的律師事務所或會計師事務所，相對而言他們更具專業性。

對于律師事務所、會計師事務所擔任管理人而言，涉及到財務、法律等專業問題時，根據新破產法第二十八條第一款的規定，經人民法院許可，管理人可以聘用另一家非本專業的會計師事務所或是律師事務所，擔任財務顧問或者法律顧問，以彌補自身知識的不足。因此，管理人完全有條件對債權進行實質審查。實踐中，一些參與民間集資的民營企業，由于企業管理不規范，個人債務與企業債務往往混淆不清：有的借款合同以企業的名義簽訂，有的以法定代表人個人名義出具借條，有的款項直接轉至企業賬戶，有的款項則打入法定代表人個人賬戶甚至指定的他人賬戶……在這種情形下，如何準確區分企業債務與個人債務，需要管理人根據《中華人民共和國公司法》第二十條第三款、《最高人民法院關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》第二十三條等規定，判斷是否存在法人人格否認情形，并結合企業財務賬冊，核實所借款項用于企業生產經營還是個人使用，區分出借人是否為善意等不同情形，對債權作出相應的審查判斷。

3.債權人會議不具有債權確認權

有學者認為，管理人作為債權申報的接收人，只是客觀記載債權申報的情況。管理人的審查權……是形式審查，主要是對申報材料的多少進行審查，不能對材料的內容進行審查，對于缺少的材料可以通知申報人，債權調查前沒有補足的，其債權將不予確認。編制債權表也不是根據債權審查結果進行編制，而是按照債權的性質類別制作，主要用于債權人查閱、債權調查確認后作為債權人會議表決分組的參照。【3】

筆者不認同該觀點。新破產法第五十七條第一款規定了管理人要完成的兩個工作成果，即對申報材料登記造冊和編制債權表。登記造冊意味著管理人只需根據申報材料如實登記，無需進行實質審查，對于材料不齊全的，可要求申報人補充材料。但編制債權表這一工作成果的完成，不應是簡單的照抄照搬登記造冊的內容，而是要求管理人對登記造冊的申報材料進行分析、調查和論證，然后將審查意見載入債權表。債權表作為人民法院直接裁定確認債權的依據，其內容應當詳細記載申報債權是否可予確認、可確認的數額、性質以及有無擔保等事項，如果管理人對所申報債權不作實質審查，人民法院根本無法作出裁定。因此，債權表絕不是債權登記表的簡單重復，而是管理人運用專業知識，結合企業財務賬冊、審計報告、債權申報資料等材料，對債權的真實性與合法性作出的初步審查判斷，是管理人工作成果的展示。不過管理人的審查權不是最終的判斷權，如果債權人會議核查時有人提出異議，仍需要通過民事訴訟程序來解決實體糾紛。

已超過訴訟時效、失去勝訴權的自然債權，或因走私、賭博等違法犯罪行為形成的非法債權，因不受司法保護，不得強制執行，故不屬于破產債權。【4】如果管理人不作實質審查，債權人會議如何能夠核查出哪些不屬于破產債權呢？在各債權人的資格和債權數額、債權性質等尚未確定的情況下，債權人會議又如何能夠以表決的方式確認各債權人的債權呢？因此，將審查確認債權真實性、合法性的重任寄希望于債權人會議的做法不僅增加了債權人的維權成本，而且與新破產法的立法宗旨相違背，在邏輯上也存在問題。

債權審查無小事，于細微處見精神

債權審查工作看似簡單微不足道，但實際上最能體現管理人的綜合素質。債權審查表面上是對各分散的債權申報資料進行審查，但里面涉及諸多法律關系，其實可以看作是一個個單獨的訴訟案件。筆者認為，特別是對于律師事務所擔任管理人而言（非律師事務所擔任管理人的，也可以聘請律師擔任法律顧問），以代理訴訟案件的標準去審查債權，即使不能保證所有債權的審查都準確無誤，至少也能說明管理人的勤勉盡責，體現出管理人的專業能力和應有的責任擔當。債權審查事關債權人、債務人的切身利益，管理人應準確把握形式審查與實質審查的區別，不應以形式審查為由推脫責任，增加債權人、債務人的維權成本，也不應以實質審查為由變相剝奪債權人的申報權，這才是管理人在債權審查中應堅持的原則。

附：

【1】付翠英：“論破產債權的申報、調查與確認”，載《政治與法律》2015年第2期。

【2】王欣新：《破產法（第三版）》，中國人民大學出版社，2011年9月第3版，第78頁。

【3】付翠英：“論破產債權的申報、調查與確認”，載《政治與法律》2015年第2期。

【4】王欣新：《破產法（第三版）》，中國人民大學出版社，2011年9月第3版，第171頁。

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原標題： 論破產債權的審查原則